作者：徐振弘

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防制洗錢與打擊資恐組織和政策 (一)

國際組織和措施

防制洗錢金融行動工作組織 (FATF)

FATF 重大發展歷程
1989 年	成立，總部定於法國巴黎。
1990 年 4 月	公布「40 項建議」(Forty Recommendations) 此建議旨在提供各國防制洗錢的全面行動計畫。
1996 年	修訂「40 項建議」部分建議。
2001 年 10 月	「40+8 項建議」因應「911 事件」FATF 增列打擊資恐為宗旨，並公布 8 項與打擊資恐相關之特別建議。
2003 年 6 月	全面修訂「40項建議」，以符合實務運用。
2004 年 10 月	「40+9 項建議」為增加防制洗錢與打擊資恐的力度，公布第 9 項特別建議，其為攜帶現金或無記名可轉讓金融工具出境之相關管制措施。
2012 年 2 月	再度全面修訂「40 項建議」( 亦簡稱 FATF 建議 )本次修訂整合 9 項特別建議，增訂遏止資助恐怖主義及大規模毀滅性武器擴散與打擊貪腐之規定並增強金流透明度，提供更明確且更有力度的標準給各國政府以完善其國內關於打擊金融犯罪的政策與法令。

一、概述

(一) 歷史沿革
鑒於洗錢日益猖獗，對各國政經環境尤其金融體系威脅甚劇，引起國際高度關注，遂於西元 1989
年法國巴黎七國高峰會（Group of Seven Summit，簡稱 G7 Summit 或 G7 高峰會）後正式成
立「防制洗錢金融行動工作組織」（Financial Action Task Force on Money Laundering，以
下簡稱 FATF）。其總部設於巴黎，主要處理防制洗錢相關工作，包含確立防制洗錢措施、注意國
際洗錢發展趨勢、提供各國制定防制洗錢政策與法令指引等。2001 年美國「911 事件」發生後，
復又將打擊資恐一併列入組織宗旨。

(二) 組織架構與性質

1. 成員

截至西元 2017 年已有 35 個國家或地區和兩個區域性組織(波斯灣合作會議及歐盟)為正式會員
國；另尚包含 9 個準會員國(Associate Members) 及 22 個觀察員組織 (Observer
organizations)。觀察員組織具有特定的洗錢或資恐防制任務，而在 FATF 中具觀察員的地
位。

2. 架構

(1) 主席（Presidency）、副主席（Vice-President）由全體成員從其成員中選任，任期一年
（每年 7 月 1 日∼次年 6 月 30 日止）。主席負責召集並主持「防制洗錢金融行動工作組織
全體會員會議」（FATF Plenary）及政策指導工作小組（Steering Group），監督 FATF
秘書處，綜理組織運作相關事務；副主席為輔助角色，必要時得代表主席。

(2) 秘書處（Secretariat）
由不同國籍及語言的專業人士組成，負責協調和執行與組織宗旨相關事務，包含了解風險、
制定符合時代需求的政策、監督組織成員政策執行狀況等。

(3) 「防制洗錢金融行動工作組織全體會員會議」（FATF Plenary）為 FATF 的最高決策單位，
每年召開三次會議，除決策組織宗旨事務外，亦負責選任主席。

3. 性質

FATF 本質上屬於「決策機構」，致力於國際洗錢防制、打擊資恐及遏阻大規模毀滅性武器擴散
的相關決策，以明確的標準提供給會員國作為依循規範。

(三) 實行事項

1. 工作內容

(1) 制定防制洗錢、打擊資恐及遏阻大規模毀滅性武器擴散之政策標準，促使各國制定相應法令
與措施。

(2) 監督其會員國有效實施防制洗錢與打擊資恐等必要措施。

(3) 積極審視國際洗錢與資恐技術的發展並研擬應對措施。

(4) 與各國及其他相關國際組織合作，發現各國洗錢與資恐防制上漏洞、協助辨識風險、健全各
國防制體質，以達成保衛國際金融體系之目的。

2. 措施

(1) 基於風險基礎，訂有「40 項建議」作為各國制定法令與監理措施時之依據標準。

(2) 以相互評鑑作為審視各會員國執行防制洗錢與打擊資恐的狀況，監督各會員國落實「40 項建
議」之規範。

(四) FATF 訂有多種指引協助各行業落實「40 項建議」，但無強制力。本書僅節錄部分常用指引。

二、FATF 銀行業風險基礎方法指引（節錄）

(一) 本指引目的

主要目的在於凝聚各國將「風險基礎方法」應用於防制洗錢與打擊資恐上之共識。簡述「風險基礎
方法」相關應用原則，並提供一般指引與範例，協助各國政府、主管機關及銀行業相關業者，以風
險基礎方法制訂防制洗錢與打擊資恐相關措施並能有效率地實施與監督全國性防制洗錢與打擊資恐
措施。

(二) 本指引分類

FATF 銀行業風險基礎方法指引分類

● FATF 於防制洗錢與打擊資恐上對於風險基礎方法之運用。

● 監理機關的指引。

● 銀行的指引。

1. 風險基礎方法（RBA）

(1) 定義

A. 指各國及其權責機關、金融機構與金融機構從業人員應辨識、評估及瞭解其暴露的洗錢與
資恐風險，並採取適當的防制措施，以有效降低此類風險。

B. 風險評估是防制洗錢與打擊資恐措施之應用基礎。

C. 風險基礎方法是有效實施 FATF 建議的先決條件也是各國建構洗錢防制與打擊資恐的必要
基礎，各國可以更有效率的分配資源。但這並非萬無一失的方法，且其亦無法免除洗錢與
資恐風險較低國家的防制責任。

(2) 應用

A. 應用範圍原則上應包含 FATF 所定之金融機構及指定之非金融事業或人員，但各國仍應依
其體制與國內社經狀況增加或免除應負防制洗錢與打擊資恐義務之機構、產業或活動。

B. 銀行之監理機關對於防制洗錢與打擊資恐措施之監理應採用風險基礎方法，而銀行本身應
依洗錢與資恐風險之高低而採取不同強度的措施。

(3) 挑戰

A. 在風險基礎方法下政府與銀行的職責分配對於不同程度的風險可採取不同的措施，銀行為
相關措施時應注意該國政策、法律及監理制度等規定。此外，依據一國的金融業發展程
度，權責機關對銀行為防制洗錢與打擊資恐措施的實施要求亦有所不同。

B. 辨識與評估洗錢與資恐風險銀行是否能取得適當資訊以辨識及評估洗錢與資恐風險，多仰
賴資訊取得的難易度及是否具備專業人員。

C. 降低洗錢與資恐風險。

(4) 普惠金融（Financial Inclusion）

A. 定義
指能有效提供社會全體成員，特別是金融弱勢族群更便捷且能使用的金融服務。包含金融
服務之可及性、金融服務之使用性和金融服務之品質三個主要層面。

B. 適用風險基礎方法，可依個案免除或降低適用防制洗錢與打擊資恐措施以促進普惠金融。

C. FATF 另訂有「FATF 對於防制洗錢與打擊資恐措施及普惠金融之指引」可資參考。

2. 監理機關

風險基礎方法適用於監理機關分配資源，以有效方法履行其職能。

3. 銀行

風險基礎方法適用於銀行分配其法規遵循資源、架構其內控內稽制度及實施控管洗錢與資恐風
險的政策與程序。

(1) 銀行辨識與評估風險時應考量之因素

A. 銀行提供之商品或服務的性質、規模大小、多樣性及複雜度等。

B. 銀行提供之商品或服務的目標市場。

C. 辨識後屬於高風險客戶的數量。

D. 因銀行本身或客戶之交易活動而暴露銀行風險之國家或地區，尤其金融監控較薄弱或
FATF 列舉的高風險國家。

E. 銀行銷售商品或提供服務之管道。另須注意銀行與客戶直接進行交易的程度、是否依賴第
三方執行客戶審查或運用新科技的程度。

F. 內部稽核與監理機關的報告。

G. 依交易類型，考慮銀行的正常交易情形及其客戶的背景。

(2) 銀行業務與相應風險

銀行業務	業務內容	相應風險
通常業務	存款帳戶開戶與管理、貸款、信用卡、儲蓄產品銷售…等	服務多樣化、交易量大、與客戶往來多屬現金交易
投資業務	提供融資、投資或專屬法人之銀行商品或服務給企業、團體或政府機構…等	資產移轉、現金或其他資產交換
財富管理	提供商品與服務為客戶管理財務	保密問題、實質受益人辨識、金融服務與產品複雜性、重要政治性職務人士、大額交易、跨境交易
通匯服務	銀行提供另一家銀行有關銀行的服務	重要政治性職務人士、大額交易、匯款人與收款人身分、資金來源難辨