行政環境

 

第一節　公眾關係

壹、公眾關係的定義

     ● 機關組織或個人與「公眾」間相處的關係，包括了正面與負面兩種關係。

     ● 今日管理部門的一項職能，主要的任務在「贏得社會公眾之瞭解、好感與支持」，並負責「將社會公意引入管理決策部門」。

貳、公眾關係的主體與客體

   一、主體

      (一) 個人

            多指在社會各界有聲望的人物。

      (二) 機關組織

            可分政府、企業、政黨等。

   二、客體

      (一) 外在公眾

            組織以外的公眾成員。

      (二) 內在公眾

            1. 只有主體不是個人時，才有內在公眾這個客體。

            2. 指組織自身的內部成員。

參、政府公眾關係的目的

     ● 宣揚政令、方便政令推展。

     ● 促進政治和諧。

     ● 確定政策方向。

     ● 可結合民間力量。

肆、政府推動公眾關係應有的正確理念

     ● 公眾關係之目的可分兩方面

       ＊積極性 ( 進取性 ) 贏得社會公眾之瞭解、好感與支持。

       ＊消極性 ( 防禦性 ) 消除社會公眾之指責、誤會與攻擊。

     ● 公眾關係是一種長期有計畫的努力結果。

     ● 公眾關係之客體，就一個機構之立場而言，分為內、外在公眾。

     ● 機關公眾關係之責任是首長的基本責任，不可隨意付託他人。

     ● 政府機關推動公眾關係，應以「履行社會責任，服務大眾利益」為理念。

伍、政府推展公眾關係的原則

   一、內部做起

         要贏得社會公眾之好感，當然機關自身也要有好的表現，先求機關工作效果，然後再廣為宣傳。

   二、社會責任

         在推展公眾關係時，強調積極造福社會大眾。

   三、公開透明

         推展公眾關係應公開透明，而非被動提供資料，隱惡揚善。

   四、服務大眾

         敬重公意，強調公益，盡心盡力，此原則是獲得民眾好感與合作的最佳方法。

   五、誠信為本

         推展公眾關係必須建立在「信譽」及「互信」的基礎之上。

   六、平時發展

         公眾關係不能臨時抱佛腳，平時就應關注發展。

   七、雙向溝通

         推展公眾關係應雙向溝通，而不是單向宣導。政府與公眾間的溝通愈佳，公眾關係的發展愈順利。

   八、方略靈活

         推展公眾關係應因事制宜，不可一成不變。

   九、全體動員

         推展公眾關係時，強調其成敗人人有責。

   十、不斷創新

         公眾關係推廣必須力求創新以迎合公眾心理。

第二節　府際關係

壹、府際關係的意義

   一、定義

         現代國家從中央到地方，分成各級權責地位不同的地方政府；而各級政府彼此之間之互動關係，即所謂府際關係 (Intergovernmental Relationship)。

   二、府際關係的兩個層面

      (一) 靜態層面

            憲政體制的設計，中央與地方之間的權責劃分及相關法規、各層級政府單位之間的組織結構與隸屬關係，以及各層級政府公務人員的職務等級劃分等，皆屬於靜態層面的關係。

      (二) 動態層面

            陳德禹等學者認為：「從中央到地方，形成若干地方政府 ( 責任地位不同 )，而各級政府彼此之間之互動關係，即所謂府際關係」。動態關係來自於各層級政府為共同執行政府職能所產生的連結性行為。連結性行為可以是因法規制度，也可以是基於權責分工，各層級政府在人力和財政資源方面複雜並相互依賴的關係。

   三、互動關係的運作

         從互動行為的運作方向而言，府際關係又可區分為「垂直」、「水平」和「矩陣」三種類型。

      (一) 垂直府際關係

            指上、下層級政府之間的互動。

      (二) 水平府際關係

            涉及同一層級政府之間的互動關係。

      (三) 矩陣府際關係

            同時涉及垂直與水平，及公、私部門間的關係。

貳、府際關係的類型

單一制

國家最高主權屬於中央政府 ( 即中央集權 )，地方政府只是中央政府的代行機構，地方政府的行為需得中央政府的許可或授權。

代表國家：＊我國 ＊英國 ＊法國

邦聯制

一個國家由各分子國依條約結合組成 邦聯政府，各分子國擁有各自的主權，邦聯政府只是得各分子國授權的行政機構。

代表國家：＊前蘇聯 ＊14 世紀的瑞士邦聯

聯邦制

由各聯邦成員國組成聯邦政府，制定憲法，成員國把各自權力透過憲法交予聯邦政府，同時又保留了部分內政權力。聯邦憲法扮演界定「聯邦政府統一行使之權力和各成員國所保留權力」的角色。

代表國家：＊美國 ＊加拿大

參、影響府際關係的因素

     學者 Cameron 曾歸納出影響府際關係制度與運作的五項因素：

   一、人口與地理因素

         如國家領土的大小，人口的多寡和分佈。

   二、社會與文化因素

         種族、宗教、語言和文化的組合經常扮演了制度形式和運作的重要因素。

   三、歷史因素

         傳統與共同的政治經驗常是影響中央政府維繫或調整府際關係能力的關鍵因素。

   四、憲法與制度因素

         中央政府的體制 ( 內閣制或總統制 )、國會架構 ( 單一國會或兩院制 )、憲法保障的組成單位之數量和相互關係 ( 不對稱的程度 ) 與分權化程度和政黨制度等，都對府際關係有重大影響。

   五、特殊情境因素

         如戰爭或是分離主義的情境等特殊因素都將影響府際關係的形成與運作。

肆、補助款制度

     補助款制度源於 1862 年美國「莫瑞爾法案」(The Morrill Act)，日本學者藤谷謙二認為，「國庫補助制度一方面係中央施行行政統治之有利手段，另一方面係中央補助地方財政或調整地方財政不可或缺之制度。」由此可知，補助款不但具有財政衡平的重要性，亦對府際關係造成影響。

   一、定義

         補助款 (Grant-in-aid) 係指上級政府對下級政府的府際移轉支出，其目的乃在於促使地方政府得到中央政府之資金挹注，而提供最基本之公共服務。屬於「重分配性政策」。

   二、補助款種類

         中央政府對地方政府最直接有力的掌控，便是對地方政府的財政補助，於是有各類補助款制度。補助款種類有三：

      (一) 綜合補助款

            未嚴格限制資金的用途，而保留地方政府運用的彈性。

      (二) 類別補助款

            為求達成某項國家目的，對特定計畫之專項補助，嚴格限制地方政府移作他用。

      (三) 歲入分成

            補助款由中央依一定公式計算後，分配給地方政府。

   三、補助款的分配方式

      (一) 公式化補助款

            係透過一定計算公式決定各地方政府所應補助的金額，通常由立法機關針對分配公式加以立法。

      (二) 專案型補助款

            中央政府採開放競爭方式，針對各地方政府提供之計畫草案進行專案補助。

      (三) 配合補助款

            係指對於地方政府之補助要求，須就指定用途的補助款提供一定成數的自有基金加以配合。

伍、我國目前府際關係的困境與改進之道

   一、府際關係之困境

      (一) 中央與地方權限劃分不明

            由於相關法規對於各級政府的權責規定過於概括且不確定，因而使得自治事項、委辦事項，以及各級政府之權責產生模糊地帶，致使爭議易生。

      (二) 中央與地方易生政策衝突

            我國之跨縣市或地方公共建設多由中央所主導，但隨著廢省以及自治二法通過後，地方之自主性亦隨之提升，因而造成中央與地方的政策衝突日增。而府際衝突發生時，相對穩定的協調、管理機制的缺乏也是一大問題。

      (三) 地方財政匱乏

            相較於中央，地方稅基不足，財政短缺，致使地方政府無充裕資源從事治理工作，對中央之補助款項依賴日深，進而使得府際關係日益失衡。

      (四) 人力資源配置的失衡

            在我國既有之人力資源政策架構下，「輕地方而重中央」為其特徵，地方的文官職等明顯低於中央，如此將形成兩種結果：

            1. 擇良木而棲之心態，優秀之人員不願留在地方發展。

            2. 地方文官經驗、歷練不足以承擔重大政策規劃、設計工作。如此將不利於「地方自治」精神的落實。

   二、改進之道

      (一) 建造中央與地方之間有效的互動關係

            建立理性對話、促進相互理解、落實權力共享原則等。

      (二) 建構中央與地方之間有效的管理模式

            建立雙向的協商機制、重視「合作與競爭並重」的經營理念、強化監督機制。

      (三) 重新檢討賦稅政策

            擴大地方稅基，強化地方財務自主性，進而提升地方治理能力。

      (四) 重新檢討人事政策

            均衡中央與地方的人力配置，若缺乏能力足夠之公共官僚，地方自治之精神將永無落實之一天。

      (五) 減少對地方之干預

            減少對地方政府委託業務，以及減少對地方之干預，確實將中央權限移轉至地方。

 

 

 

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