公共性與民主行政

一、公共行政的四個面向

     羅聖朋 (D. H. Rosenbloom) 提出「憲政體制」(constitution)、「公共利益」(public interest)、「市場機能」(market function)、「主權特質」(sovereignty) 代表公共行政的四個面向，藉以解釋公共組織與私人企業之差異所在為公共性：

   (一) 憲政體制 ( 分權、制衡 )

         公部門之公共性，須藉由憲政體制方得以落實。民主政治的憲政體制是基於「防止濫權」( 權力過度集中濫用 ) 的理念建構，設計分權 (separation of power) 與制衡 (check and balance) 的體制，以作為治國依據。

         在分權制衡的體制下，權力核心呈多元分散狀況，由總統、國會與法院三方相互牽制。受此牽制影響，不僅公共組織權力分割，亦使得政策不易推行，有時更造成公共資源的浪費。而若在聯邦體系下，中央政府制定的政策，有賴地方政府配合推行。再加上公共組織須兼顧公平、公正、民主與社會責任等多元目標，其行政價值必須配合政治與法律的考量，無法純粹反應效 率觀點。私人企業組織沒有憲政體制的牽絆，其權力核心為單一完整的權威體系，且目標明確單純，以追求利潤為主。在資源運用、權威動員與行政效率上都較公共組織優良。

   (二) 公共利益

         公部門與私部門之間最大差異在於公共性。私部門講求私人利益；公部門則以公共利益為目標，且為防範個人、黨派的不當得利與私人企業的惡意擴張，設有許多規範。

   (三) 市場機能

         政府機關在法定價格下提供服務，且其運作透過合法壟斷，無需面對自由競爭的市場。但在非市場機制下政府仍面臨下列問題：

         1. 公共財需由政府負責

            由於大部分人民無生產公共財之動機，且公共財的代價成本過高，故需由政府負責。

         2. 宣揚公善

            政府必須扮演公善的主導角色，以宣揚公善的價值與形象。

         3. 服務難以評量

            政府提供的服務難以評量，僅能透過替代衡量方式評量其價值。

   (四) 主權特質

         民主國家中，主權屬於國民全體，主權為「至高無上的權威與權力」，政府機關與行政人員則為主權的受託者，其行政作為不僅具有合法拘束力，且行政機關應負責公共政策的制定與執行，並動員政治力量倡導政策、為政策進行辯護。更應具有社會代表性，以企圖心與長遠眼光面對世局變遷與全球脈動。

二、未來公共行政的發展

     綜合以上觀點，全鍾燮 (J. S. Jun) 主張未來公共行政的發展，其民主行政須具備以下六項特質：

   (一) 公共利益的表達

         民主社會中，所有公務人員皆須承擔表達公共利益的責任，也就是在日常公務推行中，體現民眾最大利益的責任感。民眾利益的表達與展現不能侷限在少數政治人物身上。

   (二) 代表性

         人力甄補應開放給社會各階層，使行政機關的人力組成結構具備社會母體人口的組合特性，使有志者皆能應考試服公職。

   (三) 開放性

         行政機關在公共行政工作的專業資訊優勢上應開誠佈公、與民互動，使民眾獲取欲知之資訊，以體現主權在民的民主精義。

   (四) 超越派閥黨團

         公共行政的實質意義與精神在於體現公共利益，不可為黨派團體的私利徇私、有損公義。

   (五) 嚴防專業主義對民主原則的傷害

         當行政問題越趨複雜，便越需要專業的分析，而依賴專家協助。但專家也許是「自我界定的菁英」或「技術官僚階級」，傾向不與民眾互動，不進行科際間的對話，於民主有害。

   (六) 參與

         讓與政策相關的各階層或群體的利害關係人共同參與，藉由理念廣度的拓展，與較多的知識、意見交融，使政策的制定更為周延，增加找出解決方案的可能，提高民眾的認同與順服度。

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