行政的意義

行政，最簡單的解釋就是指「政府機關之公務或政務的處理過程」。近代學者對行政的解釋分列如下：

一、政治觀點下的行政意義

     在行政學發展歷程中，由政治觀點來解釋行政者，主要分為兩派：

   ( 一 ) 從政治組織論行政──三權分立

           魏勞畢 (W. F. Willoughby) 以三權分立為基礎，認為行政是「國家立法、司法系統以外的行政系統所從事的活動」，也就是「政府行政部門所管轄的事務」。但實際上行政現象的存有並不限於行政單位，其他立法、司法等公務機關與政府部門亦有行政現象；也就是說，政府各公務機關為推動政務，以創造公眾利益，並達成公共目的所採取的一切行動，皆屬於行政範疇。因此，將行政的定義侷限於三權分立下的其中一權，並不足以解釋行政的實質意義。

   ( 二 ) 從政治運用論行政──二元分立

           古德諾 (Frank J. Goodnow, 1859 ∼ 1939) 為美國公共行政學之父。在其著作《政治與行政》中主張：政治是國家意志的表現；行政是國家意志的執行。此說將政治與行政區分開來，認為政治的層次與範圍皆高於行政；行政僅是政治下的一環，供政治運用以達國家政策之最終目的。但在政府實際運作上，政治與行政兩者關係緊密結合、難以劃分。政治與行政二分理論，以威爾遜及古德諾為主要代表。

二、管理觀點下的行政意義

     20 世紀後，受「科學管理」運動影響，使得政府開始重視「效率與成本」觀念。此時期以管理觀點解釋行政的學者大致有：

   ( 一 ) 費堯 (Henri Fayol)

           費堯為「現代管理學之父」，著有《一般管理與工業管理》(1915)，以管理組織思想影響行政學之發展，被稱為行政管理學派。

           1. 提出 POCCC 解釋行政的定義

              認為行政為五大功能計劃、組織、領導 ( 指揮 )、協調、考核監督 ( 控制 ) 的綜合表現。

              P ─ 計劃 (Planning)

              O ─ 組織 (Organizing)

              C ─ 領導 (Commanding)

              C ─ 協調 (Coordinating)

              C ─ 監督 (Controlling)

           2. 組織結構五大原則 OSCAR

              其研究根據他自身工作經驗，將注意力放在管理者身上，強調組織與程序管理，提出組織結構五大原則 OSCAR，分別為目標、專業化、協調、權威、職責。

           3. 十四條管理原則

              認為在組織管理上，應彈性運用以下十四項原則，以達最大組織績效：

              1. 專業分工 (Specialization/Division of Labor)

              2. 權責相當 (Authority with Corresponding Responsibility)

              3. 紀律 (Discipline)

              4. 命令統一 (Unity of Command)

              5. 目標一致 (Unity of Direction)

              6. 團隊利益為先 (Subordination of Individual Interests to General Interest)

              7. 員工報酬合理 (Remuneration of Staff)

              8. 中央集權 (Centralizatiion)

              9. 層級節制 (Scalar/Line of Authority)

              10. 秩序 (Order)

              11. 公正客觀 (Equity)

              12. 員工任期安定 (Stability of Tenure)

              13. 自動自發 (Initiative)

              14. 團隊精神 (Esprit de Corps)

   ( 二 ) 古立克 (L. Gulick)

           古立克承襲韋伯的官僚體制觀點，試圖提出一套放諸四海皆準的行政組織管理原則，認為組織必須層級化、將權力集中，而層級化之權威須藉由「控制幅度」(span of control) 予以確保。古立克認為「行政與政治不應兩分」，需以科學方法確立適當的控制幅度以處理行政事務。強調以行政管理職能為行政學的主要研究對象，其所撰寫的〈科學價值與公共行政〉(1930) 一 文中，提出 POSDCORB 來解釋行政原則，其運作過程包含了主要的行政活動以及組織層次分工的領導行為，代表了行政原則上的七個職能：

           P ─ 計劃 (Planning)：制定切實可行之方案或計畫

           O ─ 組織 (Organize)：建立合理有系統的組織執行計畫

           S ─ 人事 (Staffing)：選任合適人選並進行有效管理

           D ─ 領導 / 指揮 (Directing)：決策與命令傳遞

           CO ─ 協調 (Coordinating)：溝通協調各單位意見與行動

           R ─ 報告 (Reporting)：透過研究、記錄與調查提供正確資訊

           B ─ 財務 / 預算 (Budgeting)：以有效利用經費預算達成目標

           簡單地說，古立克認為行政是政府利用有效的處理程序與方法完成公務，過程中應注重 POSDCORB 的應用，以達最高行政績效。

   ( 三 ) 尤偉克 (L. Urwick)

           認為行政是一種藝術與技術。曾與古立克共同編纂《行政科學論文集》(1937) 強調 POSDCORB 的重要性。

   ( 四 ) 懷特 (L. D. White)

           在《行政學導論》中主張行政是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調與控制。認為政治不應侵犯行政，並強調行政管理的重要性、講求效率的必要性以及將科學方法引入行政學研究的可能性。

   ( 五 ) 賽蒙 (Herbert A. Simon)

           為行為學科之健將，對於行政的廣義解釋是「為達共同目的時所合作的集體行動」。在他的觀念裡，認為理論應落實於實務並強調效率，否則所謂的「行政學管理原則」僅是行政諺語，不具實質作用。主張行政研究的焦點應朝兩方面進行，一是朝實務面進行，放在組織的決策制定面上，並以可觀察之行政事實進行分析，以發展嚴謹的應用行政科學；二是利用社會心理學為基礎的純粹行政科學。

   ( 六 ) 張金鑑

           為我國行政學之父，著有《行政學典範》(1979) 一書，從管理觀點提出周延而具體的十五 M 解釋行政之主要內涵：

           1. 目標 (Aim)                                2. 計畫或方案 (Program)

           3. 人員 (Men)                               4. 資金 (Money)

           5. 物料 (Materials)                        6. 組織 (Machinery)

           7. 方法 (Method)                          8. 領導 (Command)

           9. 激勵 (Motivation)                     10. 意見溝通 (Communication)

           11. 服務精神與士氣 (Morale)          12. 協調 (Harmony)

           13. 時間 (Time)                            14. 空間 (Room)

           15. 改進 (Improvement)

   ( 七 ) 加森與奧爾門 (Garson & Overman)

           加森與奧爾門從管理觀點看行政，於《公共管理》(1983) 中提出 PAFHRIER 等五項管理原則，認為隨著價值理念的改變並順應環境的變遷，應將古立克 (L.Gulick) 的「POSDCORB」七項管理功能轉化為更具實用價值的「PAFHRIER」。

           PA ─ 政策分析 (Policy Analysis)

           F ─ 財務管理 (Financial Management )

           HR ─ 人力資源管理 (Human Resource Management)

           I ─ 資訊管理 (Information Management)

           ER ─ 對外關係 (External Relation)

三、公共政策觀點下的行政意義

     1970 年後，部份學者認為行政是政策之規劃、執行、評估的一連串過程與結果，因此行政與公共政策實為一體之兩面，兩者皆牽涉、反映政府的行政效能，具有不可分割性。其重要定義有：

   ( 一 ) 戴伊 (T. R. Dye)

           認為行政即公共政策，而公共政策是政府選擇作為或不作為的任何行為。

   ( 二 ) 伊斯頓 (D. Easton)

           認為行政是政府對社會價值從事權威性分配的行為。

   ( 三 ) 國內學者

           國內公共政策學者認為透過公共政策運作過程的觀察，可了解行政內涵，而他們認為「政策運作的過程」應包含以下五個階段

           政策運作的過程

           1. 政策問題界定

           2. 政策規劃

           3. 政策合法化

           4. 政策執行

           5. 政策評估

 

 

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