行政的意義 (二)

 

四、公共性觀點下的行政意義

     早期行政學之研究著重於「管理」原則的建構，缺乏對「公共性」(Publicness) 的認知與理解，而自 1968 年以來，美國發展之「新公共行政運動」(New Public Administration)，使得行政學研究者開始正視「公共性」的價值；明白過去所強調的行政管理與效率行政僅具有工具價值，需配合具有公共性的民主理念，始能發揮公共行政的實質效益。

   ( 一 ) 公共性的基本意涵

           1. 公共行政的定義

               公共行政是民主體制下「依據公共意志與價值，制定政策，謀求公共利益與福祉、實現公共目的、彰顯社會公道」的一切行政活動。由此可知，公共行政之本質為公共性，而其實質意義便是公共利益。

           2. 公共性對近代行政學研究與公部門的影響

               (1) 公共行政研究開始正視公共環境系絡內外之相互影響性。

               (2) 使行政的研究、理論與實務皆具備了「正當性」。

               (3) 使行政人員正視其工作的核心價值與意義在創造並維護公益。

               (4) 成為評判行政組織是否具有效率、回應與前瞻性功能的標準。

   ( 二 ) 新公共行政運動的主張

           瓦爾多 (D. Waldo) 為美國著名組織理論分析學者，1968 年與數十位學者於紐約州雪城大學發表明諾布魯克觀點。新公共行政的重要主張記載於《邁向新公共行政：明諾布魯克觀點》(Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective)：

           1. 主張入世相關的公共行政

               新公共行政強調解決實際行政問題的務實性，認為行政學研究目的不應侷限於公部門的組織與管理，而應將理論與實務結合，適應動盪不安的環境，共同解決社會問題，創造公共利益，以增進全民福祉以及平等照顧社會大眾為最高目的。

           2. 採用後邏輯實證論

               反對價值中立，認為應主動伸張民主社會關切的「公平、正義、自由」等倫理價值與服務忠誠等觀點，強調社會公道、社會正義與捍衛民主價值的重要性，引領社會的價值認同，不應單純研究事實而忽略價值與規範。強調行政學的研究應事實、價值與規範並重，不可偏廢，以免淪為工具性與技術性的討論。

           3. 應適應動盪不安的環境

               行政學理論應修正過去傳統做法，面對社會實際問題，讓民眾參與決策 ( 在憲政體制下，藉由代議士表達民意、伸張主權 )，提供行政機關與民眾「政策對話」，鼓勵雙方互動，以解決問題。

           4. 主張協和式組織

               為適應變動劇烈的環境、發展相關公共行政，應發展新的組織型態，以服務對象為重心，建構受益者導向的組織，以因應時代與公眾所需。並在有限的資源下追求卓越的公眾服務品質。

           5. 強調政府的三種積極角色功能，確立顧客至上的服務管理

               強調政府與行政人員的職責在於對群眾利益與需求負起積極責任，發揮效率、反應、前瞻三種角色功能。

   ( 三 ) 黑堡宣言

           1983年，萬斯來(Gary L. Wamsley)、顧賽爾(Charles T. Goodsell) 等學者發表〈公共行政與治理過程：轉變政治對話〉一文，自詡與新公共行政運動同功，其主張稱為黑堡宣言 (Blacksburg Manifesto)，又稱黑堡觀點 (Blacksburg Perspective)，期許透過文官體制實現公共利益，主要內容有：

           1. 行政人員應成為具有自我意識的公共利益受託者。

           2. 行政組織具有專業能力提供特定社會功能，以達成公共利益。公共行政可成為限制體制的正當參與者。

           3. 公共行政的權威築基於「政府實現公益」。「新公共行政運動」與「黑堡宣言」皆彰顯了行政人員為主權受託者的理念，認為行政人員應秉持其專業與良知，善用職權，追求政府實踐公共利益最大化，伸張社會公義。

   ( 四 ) 對公共性的探討

           在行政學的發展中，對於「公共性」有較為周詳介紹與探討的學者為雷內 (H. Rainey, 1991) 與羅聖朋 (D. H. Rosenbloom, 1993)。

           1. 雷內 (H. Rainey)

               以「環境因素」、「組織與環境的互動」、「組織結構、角色與過程」等三項因素解釋公共組織的特徵。

           2. 羅聖朋 (D. H. Rosenbloom)

               認為公共行政是政府運用管理、政治、法律的理論與過程，實現政府部門指令，為社會整體或部份提供管制與服務。主張公共政策的核心關鍵，在於要求行政人員回應民眾需求。強調「公共性」應含「憲政體制」、「公共利益」、「市場機制」、「主權特質」等四項要義，並以此四個面向闡述公共組織與私人企業最大的差異築基於公共性上。認為新公共管理研究學派為 1990 年代新的研究途徑。

五、綜合性觀點下的行政意義

     在實務上，行政組織的設計無法偏廢以上任何一種觀點，因此產生了綜合性的觀點，主要學者與主張有：

   ( 一 ) 奈格羅父子 (Felix A. Nigro & Lloyd G. Nigro)

           認為公共行政的內涵為：

           1. 於公共環境中的合作性群體努力。

           2. 三權分立構成的行政網絡，包含行政、立法、司法等三個部門與彼此關係。

           3. 於公共政策形成過程裡扮演重要角色，亦為政治過程的一部份。

           4. 與私部門的管理有顯著差異。

           5. 進行社區服務時，與私人團體或個人有密切關係。

   ( 二 ) 張潤書

           歸納行政的涵義為：

           1. 公眾相關事務，須由政府或公共團體處理者。

           2. 涉及政府組織與人員者。

           3. 政策的形成、執行與評估。

           4. 運用管理方法完成政府機關之任務及使命。

           5. 目的在於達成公共福祉與公共利益。並認為「行政學研究的目的」在於提高行政效率；促進行政現代化；培養行政通才，促進行政之公平與正義。

   ( 三 ) 國內學者吳定等人

           認為行政係指公部門的組織與成員，於政策運作過程中使用管理方式處理公眾事務，達成公部門之任務與使命的所有活動。

六、公共行政界說新解

   ( 一 ) 羅聖朋 (D.H.Rosenbloom) 的三途徑

           以政治、管理、法律三途徑解釋公共行政的意義，認為公共行政便是管理、政治與法律理論的綜合運用，藉由理論與過程完成政府部門的責任及使命，為社會整體或部份提供服務與管制。

   ( 二 ) 夏弗瑞茲與羅素 (Shafritz & Russell) 的四個界說

           基於公共行政的四項特點：法定權限、政治運作、管理經營、職業理想。夏弗瑞茲與羅素 (Shafritz & Russell) 較羅聖朋的公共行政三途徑更進一步提出從政治、管理、法律、職業等四個界說解釋公共行政的意義：

           夏弗瑞茲與羅素 (Shafritz & Russell) 的公共行政四界說

           公共行政是                   

           政治界說：                                    管理界說：

           1. 政府的作為                                1. 行政部門的作為

           2. 提供民眾服務                             2. 管理的專業

           3. 政策制定流程                             3. 官樣文章米老鼠

           4. 執行公共利益                             4. 是藝術也是科學

           5. 社群精神代表

           法律界說：                                    職業界說：

           1. 法律的運作                                1. 職業類別

           2. 管制手段                                   2. 文稿競賽

           3. 國王的恩典                                3. 行動理想主義

           4. 盜竊 ( 社會資源的重新分配 )         4. 學術領域

                                                             5. 專業活動

 

           1. 政治界說

               (1) 公共行政是指政府的作為。

               (2) 公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務。

               (3) 公共行政為公共政策制訂循環的一個階段。

               (4) 公共行政是在執行公共利益。

               (5) 公共行政係指以集體力量去完成個人無法單獨完成的事情。

               (6) 公共行政是社群精神的成熟表徵，旨在提供個人無法承擔的公共財。

           2. 管理界說

               (1) 公共行政涉及政府中行政部門的作為。

               (2) 公共行政是一種管理專業。

               (3) 公共行政是官樣文章的米老鼠。

                    A. 美國雷根總統曾評論美國政府達成預算的政策宛如不負責任的米老鼠戲碼。

                    B. 官樣文章 (red tape) 意指繁文縟節、過分拘泥的官僚作風。

                    C. 「官樣文章的米老鼠」指「過分拘泥慣例、充滿繁文縟節的官僚做法，使整個政策的決議與執行毫無效率」。

               (4) 公共行政是藝術，也是科學。

           3. 法律界說

               (1) 公共行政是指法律的運作

                    公法的執行仰賴公共行政的運作，而行政運作受相關法律的制衡、規範。

               (2) 公共行政是種管制

                    管制是最基本、範圍最廣的政府職能，界定了最低限度的行事準則與道德標準，讓人民了解何者應為與不應為。

               (3) 公共行政是國王的恩典

                 「現代國家福利制度」的根源，以及公共行政最早的意義是指「國王所恩賜的財貨、服務和榮譽之提供」。

               (4) 公共行政是竊盜行為

                    公共政策 ( 特別是福利政策 ) 的精神與內涵，在於「社會資源的重分配」。也就是在未經同意的狀況下將一個人的利益或福利重新分配轉移給另一人，此舉在自由派人士眼中無異是一種竊盜行為。

           4. 職業界說

               (1) 公共行政是種職業類別

                    公務人員便是政府機關工作者的統稱。

               (2) 公共行政是文稿競賽

                    寫作能力是官僚體制 ( 或任一組織 ) 下，個人職涯發展與工作成敗的關鍵。

               (3) 公共行政是行動中的理想主義

                    理想主義的公共行政透過組織的力量，集結眾人意志，達成公共利益的目標。不僅完成了個人志業，更達到了服務 社會的理想。

               (4) 公共行政是種學術領域

                    公共行政的研究由政治學脫離獨立，而後又吸收企業管理學中諸般專業行政管理理論，始終處於學術研究領域範 疇。威爾遜 (Woodrow Wilson) 便曾言：「行政的領域是企業的領域，它是從政治的即興之作的爭執中掙脫出來」。

               (5) 公共行政是種專業活動

                    專業的六項特質分別為：

                    A. 涵蓋全職。

                    B. 具備規範、行為期望與倫理準則。

                    C. 設立專業組織，以提升、維護其水準。

                    D. 專業知識應以教育訓練為基礎，透過證照制度加以鑑定證明。

                    E. 以服務為導向。

                    F. 據專業決策自主性，並落實責任。

 

 

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