作者：黃彥勳

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行政國與大政府

一、定義

「行政國」即「大政府」(Big Government, Big Bureaucracy)。指政府職能擴張、人民依賴日深的時代趨勢中，行政部門具有重要地位的狀況。行政權擴張之因素有社會生活與經濟環境的變遷(勞資糾紛 )；自由放任經濟思想受到批評；立法權分散無力；司法權嚴重退卻。

二、特色

行政國的特性有以下六點：

(一) 政府職能擴展。

(二) 政府機關組織龐大。

(三) 政府公務員人數驟增。

(四) 行政權擴張，且行政管理日趨專業與繁複。

(五) 預算經費驚人。

(六) 行政人員具有決策影響力。

三、行政國的代表學者

(一) 瓦爾多 (D. Waldo)

最早提出「行政國」名詞的學者。瓦爾多 (D. Waldo) 於 1948 年出版《行政國：美國行政學的政治理論研究》一書，強調現代行政的成長，可以做為一門專業的學術研究。

(二) 馬可仕 (Fritz Morstein Marx)

馬可仕 (Fritz Morstein Marx) 於 1957 年出版《行政國：科層體制概論》，論述「行政國」(Administrative State) 一語是形容國家 ( 或政府 ) 的發展型態隨著社會生活的變化而改變，由傳統的法治結構階段到行政組織與運作特別顯著的階段。行政權因其固有優勢成為國家權力中心並持續擴張，故稱為「行政國」。並非指司法與立法部門不再並存。

補充

行政國的同義詞：

行政國為服務群眾，使得政府職能擴展、政府組織與公務員人數日益龐大，而所有公務皆倚賴行政程序完成，龐大的政府開支皆靠稅賦支撐，故「行政國」又稱為稅賦國 (Tax State，財政學觀點 )、有為政府 ( 相對於 19 世紀前「管理越少，政府越好」的「有限政府」)、大政府、萬能政府。

四、大政府的任務與達成工具

(一) 大政府的概念

英國學者羅斯 (Richard Rose) 認為政府是一個由法律、稅賦、組織、公務人員、計畫等五項基本要素組合而成的多元概念抽象組合體，而非單一屬性概念的組成。一個完整的政治治理過程為：組織、法律 ( 依法設置政府機關；政府機關依法行事 )、稅賦、公務人員 ( 動員、整合資源 )、計畫 ( 將資源整合轉換為施政計畫，使目標民眾受惠 )。

(二) 萬能政府任務

現代萬能政府職能與業務大幅擴充，以滿足民眾的期望與需求。其職能 ( 基本任務 ) 大致可分為七類：

1. 保護民眾生命財產與權利。

2. 確保民生資源供給無虞。

3. 照顧無依民眾。

4. 促進經濟穩定均衡成長。

5. 提升生活品質與個人成就機會。

6. 保護自然環境。

7. 獎勵科學技術發展。

(三) 政府達成任務的執行工具

詹森 (W. Johnson) 認為現代政府為達公共目的、實現公共利益，可利用五項執行工具完成：

1. 現金給付

政府以現金給付方式 ( 又稱「所得重分配」) 對社會弱勢者予以生活救助，以達成維持生命到促進經濟活力等眾多社會經濟目的。

2. 底層結構建設與養護

指政府於國家建設中的公共設施建設與養護，總稱為政府有形的資本投資 (capital investments) 或硬體投資。

3. 服務提供

由公部門或私人機構所提供之免費或付費的公共服務。當公共服務由私人機構提供時，為降低費率、擴大受益者，以及便於管制，通常仍採取公部門的公共手段提供服務。

4. 行為管制

管制是公共行政最古老的機能，最能顯現政府公權力，最具政府特色，因為唯有政府才有公權力規範人民的行為，並對違規者施予制裁。

5. 治理能力

透過政策規劃、徵稅與財務管理、人事管理與內外溝通等各項手段與措施，維持、強化政府的治理能力，作為公共行政之後援。因此治理能力的加強雖與完成前四項任務無直接關係，卻是執行前四項任務的必備後援工具。

五、政府成長理論

政府存在的價值在於創造公共利益、為人民服務，因此政府的制度與架構必須「隨需應變」，以適當因應社會、經濟變遷以及滿足人民的需求。政府的成長在客觀上是對社會環境與經濟發展的變遷需求做出回應；社會成長與經濟發展的歷史進程也對政府成長存有依賴性，兩者的持續互動，構成了政府成長的內容與未來發展的趨勢。從較為宏觀的層次上，我們可將影響政府成長的因素歸納為五個因素探討：

(一) 價值轉變之影響

藉由國家主權觀念與絕對主權理念的歷史發展，西方社會在 18 世紀以來開始定義「國家」為獨立且本質存在的理念。發展至 18、19 世紀，則認為政府的價值與定位是為了維持基本公共生活的「必要之惡」與「有限政府」。隨著經濟與科技的快速發展，社會變遷快速，至「後工業社會」與「資訊社會」時期，政府價值不再被定位為「必要之惡」，而是一種積極美德，民眾冀望一個「大有為政府」的存在。此時期的觀念認為政府是公共事務最佳管理者，而在行政學及財政學上稱現代國家為「行政國」(Administrative State) 或「稅賦國」(Tax State)。

(二) 社會發展之影響

1. 因社會發展使得人口增加

現代社會是個工商社會，依賴人口 ( 指沒有生產能力的幼、老年人口 ) 之比率逐漸提高，政府責無旁貸地承擔並加強福利性政策產出。

2. 稅賦擴張的移位效果理論

動亂或戰爭時期，社會唯有依賴政府解決困境。民眾在戰爭、經濟恐慌等社會動亂危難時期，對政府稅賦的忍受程度會增強，一旦危機結束，由於社會習慣新的稅賦與支出，政府不會降低支出至原先水準，而是利用新增稅收去挹注新興施政計畫，所以民眾的忍稅能力每經一回合的社會危機，就逐級往上移位。

(三) 經濟混合之影響

1. 獨眼龍式 (one-eyed) 凱因斯主義

凱因斯主義 (Keynesianism) 主張「經濟蕭條萎縮時，政府應增加公共支出，以抵消經濟衰退影響」，從此政府介入社會經濟生活取得理論正當性。唯實務上經濟衰退、政府增加支出有之；但經濟重回繁榮時政府卻無減少支出。所以，凱因斯經濟主義只被自由國家政府實行一半。

2. 華格納法則 (Wagner's Law)

指「經濟富裕增加政府稅收，連帶促進政府增加支出」。隨著人口增加、都市密集化，政府介入社會活動為必然後果，政府支出勢必大幅成長；政府成長係為回應工商業界擴張投資的需求，國家必須提供產業必要資金以因應技術升級、經濟規模、對外競爭等超出私部門能力的大量資本需求。

3. 政府新增角色

自由多元社會的工商企業需要政府提供穩定的經濟與政治環境，而企業的大型化與集團化發展，政府新增了「維護社會公利不受企業私利侵蝕、調解勞資糾紛避免政經混亂、政商溝通促進經濟成長」等多樣角色。

(四) 政治過程之影響

1. 幫助政府成長

民主政治系統對社會價值從事權威性分配之過程中，各方的參與及競爭會助長政府成長。

2. 普樂現象 (Pogo Phenomenon)

民眾易於要求政府增加支出提供更多的公共財貨及服務，而難以表達減少公共產出的要求，形成「由儉入奢易，由奢返儉難」的情況。

3. 利益團體的自由主義

利益團體經常向各有關政府機關遊說施壓，其對公共問題常居舉足輕重的地位。唯其主張常著眼於社會特定人口或活動的團體利益，難於等同公利。各方競逐政府支出資源的結果，常是強勢團體得到較多利益，而其成本卻由社會大眾分擔。

4. 亂開政見支票

現任政府為尋求連任，有選前擴張產出、放出利多消息的傾向，嚴重者帶來財政危機。

(五) 科層習性之影響

「科層體制」(Bureaucracy) 原本是中性的學術概念，描述行政機關專業分工、層級節制、依法辦事、功績管理的組織用語，若干組織特性助長政府支出易漲難縮。

1. 獨占市場

政府機關無競爭者，無成本壓力，很難控制效率及生產力，績效難以評估，政府成本自然節節攀升。

2. 過份保密

政府機關獨占施政計畫及預算編列的相關資訊，常見機關過分保密資訊及掩飾支出詳情，外界難以理解。

3. 議題網絡 (issue network)

政府愈龐大，愈難予以重組或革新。經年累月的政府內外互動為每項施政計畫形成堅固難破的議題網絡。原有計畫難以動搖，相較下擴大現有計畫規模或因應社經環境需求與價值的變化而提出新興計畫，則較為可行且易收成效，進而累增政府的支出與規模，所謂「政治加法遠比政治減法來得容易」。

4. 公務員關切自身權益

機關預算的擴編或維持是達成個人利益的有效便捷途徑，亦是達成機關職掌目標的必要工具。何況公務員本身亦是一種利益團體，簡縮政府規模意味著有公務員要被裁減資遣，相關人員當然動員力量反對。

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