政府的組織與功能

政府的組織與功能

 

一、民主政治下的主要中央政府類型

         西方民主社會由行政機關（內閣）、議會（國會）、法院等三個基本政治單位（即行政、立法、司法三權）組成的中央政府體制，大致可分為三種基本類型：內閣制、總統制、雙首長制（總統與內閣混合制）。

   (一)內閣制

         內閣制由英國創始，故也以英國為代表，目前日本、西歐各國以及由英屬殖民地身分獨立之國家多採用此制。其特色為：

         1.虛位元首：

           (1)元首無實質權力：

               行政權屬內閣（內閣領導即閣揆，又稱首相或總理），立法權屬國會，元首為無決策能力（因無政治實權故也不必負擔政治責任）的虛位元首。國會通過之法律由元首簽署公布，但須經過內閣副署。

           (2)副署制度：

               副署，表示副署者自己也同意該政策或法案，因而副署者必須對自己的副署行為負責。

               A.我國之副署制度：憲法第 37 條：總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關 部會首長之副署。

               B.例外：憲法增修條文第 2 條：總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命 令，無須行政院院長之副署，不適用憲法第 37 條之規定。

           (3)任命閣揆（或稱首相、總理）與閣員：

               閣揆雖由元首任命，但按傳統，元首須任命國會多數黨之黨魁擔任閣揆，而閣員則由閣揆提請元首任命。

         2.責任制度（內閣集體對國會負責）：

           內閣在位與否取決於是否能獲得國會多數議員支持；若不被支持，國會可提「不信任案」隨時「倒閣」。

         3.內閣與國會可相互抗衡：

           內閣有權解散國會，國會亦有不信任內閣權，以相抗衡。

         4.國會有質詢權：國會對內閣有質詢權。

         5.閣員兼國會議員：

           行政權與立法權合一。

         6.內閣制優缺點：

           (1)優點是行政立法合一，政策推行較為容易。

           (2)缺點是行政立法合一易出現獨裁狀況。且行政立法若不和諧，則易生解散國會或內閣辭職的狀況（由多數黨組閣則可避免此情形）。國會若小黨林立，則內閣易因政黨之間的妥協，形成聯合內閣，對施政不利。

   (二)總統制

         以美國為代表，亦有中南美國家採用。

         1.行政權屬總統、立法權屬國會：

            總統與國會分別向人民負責（二者分別選舉，故國會中的多數黨未必是執政黨），總統無法解散國會，國會亦不能對總統提不信任案強迫其辭職。行政、立法分立，總統與閣員不得兼任議員。

         2.總統獨攬大權、負全責：

            總統制的總統不僅擁有實權，且一人負全責、大權獨攬（內閣閣員由總統提名，經國會同意後任用，但只對總統負責，不負行政責任），公布法律或發布命令，均無需他人副署。

         3.總統有覆議權：

            總統對於國會通過的法案若有異議，可要求國會覆議，若國會再度通過，總統必須執行。

我國憲法增修條文第 3 條亦賦予我國總統覆議權：

行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院 10 日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達 15 日內作成決議。如為休會期間，立法院應於 7 日內自行集會，並於開議 15 日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。

         4.分權與制衡：

           行政、立法、司法三權分立，且相互制衡，為總統制之法制精神展現。

   (三)總統與內閣混合制

         總統與內閣首長各擁有部份實權，即所謂雙首長制，其同時具有總統制與內閣制之若干特徵。混合制源自德國威瑪憲法，後為法國第五共和落實至今。目前我國、法國、芬蘭等國皆採此制。

二、政府

   (一)政府的意義與功能

         1.政府的意義：

            具有制定及執行法令之權力的政治組織，就叫做政府。它的主權者是國民全體或君王，由主權者賦予它統轄的權力，來管理國家的公共事務。

         2.政府的功能：

            國家設置政府，主要是透過它來實現以下五大功能：安全、秩序、正義、自由、福利。而安全及秩序只是國家的消極目的，福利才是國家的積極目的。

         3.政府是第一部門：

            我們將影響社會的主要力量區分為三個部門：

           (1)第一部門：政府組織。

           (2)第二部門：民間企業。

           (3)第三部門：非營利組織(Non-Profit Organization，NPO)。非營利組織即不以營利為目的之組織團體，如慈善團體或環保團體。

※ 非政府組織(Non-Governmental Organization)，簡稱 NGO，是一種不屬於政府、非由國家建立的一種非營利組織，通常被歸類為第三部門。

   (二)我國中央政府組織與其職權

         1.總統：

            總統為國家元首，對外代表中華民國、對內統率全國陸海空軍、行使締結條約及宣戰、媾和、依法任免文武官員、授與榮典等之權。其他重要職權包括：

           (1)副署制度：

               總統依法公布法律，發布命令，須經行政院院長之副署，或行政院院長及有關部會首長之副署。（例外：總統發布行政院院長與依憲法經立法院同意任命人員之任免命令及解散立法院之命令，無須行政院院長之副署）

           (2)緊急命令：

               總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。

※ 1999 年 921 大地震，李登輝總統頒布緊急命令。是台灣首次動用憲法緊急命令之規定。

           (3)戒嚴：

               總統依法宣布戒嚴，但須經立法院之通過或追認。立法院認為必要時，得決議移請總統解嚴。

           (4)解散立法院：

               總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後十日內，經諮詢立法院院長後，得宣告解散立法院。（戒嚴或緊急命令生效期間，不得解散立法院）

           (5)總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。（依法，即意指需先經立法院立法後方能實施，代表立法院具有事前的審議之權）

※ 重點匯整

總統選舉

總統、副總統由中華民國自由地區全體人民直接選舉之，任期為四年，連選得連任一次，自中華民國八十五年第九任總統、副總統選舉時實施。中華民國國民年滿四十歲者，得被選為總統、副總統；總統、副總統候選人應聯名登記，在選票上同列一組圈選，以得票最多之一組為當選（相對多數制）。

總統罷免

須經全體立法委員 1/4 之提議，全體立法委員 2/3 之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過。

總統彈劾

立法院提出總統、副總統彈劾案，聲請司法院大法官審理，經憲法法庭判決成立時，被彈劾人應即解職。

總統缺位

總統、副總統均缺位時，由行政院院長代行其職權，並由全體公民補選總統、副總統，繼任至原任期屆滿為止。（副總統缺位時，總統應於三個月內提名候選人，由立法院補選，繼任至原任期屆滿為止）

總統的刑事豁免權

總統除犯內亂或外患罪外，非經罷免或解職，不受刑事上之訴究。

         2.五院組織及職權：

           (1)行政院：

               行政院為國家最高行政機關，院長由總統任命之。行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。

               A.行政院會議：

                  行政院設行政院會議，由行政院院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席。行政院院長、各部會首長，須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項，或涉及各部會共同關係之事項，提出於行政院會議議決之。

               B.人事提名權：

                  行政院副院長、各部會首長及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之。

               C.法案覆議權：

                  行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經全體立法委員 1/2 以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。（覆議案逾期未議決者，原決議失效）

               D.不信任案之反制：

                  如經全體立法委員 1/2 以上贊成，行政院院長應於十日內提出辭職，並得同時呈請總統解散立法院；不信任案如未獲通過，一年內不得對同一行政院院長再提不信任案。

               E.預算提案：

                  於每一會計年度開始三個月前，應將下年度預算案提出於立法院。

               F. 決算提出：

                  於會計年度結束後四個月內，應提出決算於監察院。

           (2)立法院：

               A.組織：

                  立法院設院長、副院長各一人，由立法委員互選之。立法委員自第七屆起 113 人，任期 4 年，連選得連任，於每屆任滿前三個月內，依下列規定選出之：

                  (A)自由地區直轄市、縣市 73 人。每縣市至少 1 人。

                  (B) 自由地區平地原住民及山地原住民各 3 人（共 6 人）。

                  (C) 全國不分區及僑居國外國民共 34 人。依政黨名單投票選舉之，由獲得百分之五以上政黨選舉票之政黨依得票比率選出之（此類立委若喪失黨籍，當選資格也將一併喪失），各政黨當選名單中，婦女不得低於二分之一。

※ 我國立法委員自第七屆起，採單一選舉區兩票制。所謂單一，指一個選區只選出一位當選人（反之稱為複數選 區）。所謂兩票，指每位選民投兩票，一票選人、一票選黨。

               B.憲法修正提案權：

                  憲法之修改，須經立法院立法委員 1/4 之提議，3/4 之出席，及出席委員 3/4 之決議，提出憲法修正案，並於公告 半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。

               C.領土變更提案權：

                  中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員 1/4 之提議，全體立法委員 3/4 之出席，及出席委員 3/4 之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數， 不得變更之。

               D.總統、副總統罷免提案權：

                  須經全體立法委員 1/4 提議，全體立法委員 2/3 之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票， 有效票過半數同意罷免時，即為通過。

               E.總統、副總統彈劾提案權：

                  立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立法委員 1/2 以上之提議，全體立法委員 2/3 以上之決議，聲請司法院大法官審理。

               F. 行政院長不信任案提案權：

                  不信任案亦稱為倒閣權，全體立法委員 1/3 提出連署，採記名方式投票，如經全體立委 1/2 過半數同意後，行政院 長即應下台，並由總統在 10 天之內諮商立法院院長之後，得解散立法院，並在 60 天內重行改選立法委員。不信任 案未獲通過，一年之內不得對同一位行政院長再提不信任案。

               G.緊急命令追認權。

               H.人身自由權保障：

                  立法委員除現行犯外，在會期中，非經立法院許可，不得逮捕或拘禁。

               I. 言論自由保障權：

                  立法委員在院內所為之言論及表決，對院外不負責任。

               J. 與行政權區分：

                  立法委員不得兼任官吏。

           (3)司法院：

               司法院為國家最高司法機關，掌理民事、刑事、行政訴訟之審判及公務員之懲戒。司法院設大法官 15 人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期 8 年，由總統提名，經立法院同意任命之：

               A.職權行使：法官須超出黨派以外，依法律獨立審判，不受任何干涉。

               B.法官為終身職，非受刑事或懲戒處分，或禁治產之宣告，不得免職。非依法律，不得停職、轉任或減俸，主要目 的為確保司法獨立。

               C.司法院大法官除法官轉任者外，不適用法官終身職待遇之規定。

               D.司法院所提出之年度司法概算，行政院不得刪減，但得加註意見，編入中央政府總預算案，送立法院審議，主要目的為確保司法獨立。

               E.司法院大法官掌理憲法解釋，並有統一解釋法律及命令之權；大法官亦組成憲法法庭，審理總統、副總統之彈劾及政黨違憲之解散事項。

               F. 司法院設懲戒法庭，掌理公務員之懲戒。

※ 有下列情況之一者，得聲請解釋憲法

一、中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。

二、人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生牴觸憲法之疑義者。

三、依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。

四、最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請解釋。

聲請解釋憲法，應以聲請書敘明法定事項向司法院為之。

           (4)考試院：

               考試院為國家最高考試機關，掌理：考試；公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休；公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎等之法制事項。

               A.考試院設院長、副院長各一人，考試委員若干人，由總統提名，經立法院同意任命之。

               B.考試委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。

           (5)監察院：

               監察院為國家最高監察機關，行使同意、彈劾、糾舉及審計權。

               A.監察院設監察委員 29 人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期 6 年，由總統提名，經立法院同意任命之。監察院設審計長，由總統提名，經立法院同意任命之。

               B.糾正案：

                  監察院對於調查行政院及其所屬各機關之工作與設施後，經各有關委員會之審查及決議，得由監察院提出糾正案， 促其注意改善。

               C.糾舉與彈劾：

                  監察院對於中央及地方公務人員，認為有失職或違法情事，得提出：

                  (A)糾舉案：

                       公務人員違法或失職之行為，有先停職或其他急速處分之必要時，由監察院向公務員的主管長官或上級長官提出。

                  (B) 彈劾案：

                       公務人員違法或失職，經監察院提起彈劾後，移送懲戒法庭執行懲戒或刑事處分。

               D.監察院對於中央、地方公務人員及司法院、考試院、監察院人員之彈劾案，須經監察委員 2 人以上之提議，9 人 以上之審查及決定，始得提出。

               E.監察委員須超出黨派以外，依據法律獨立行使職權。

   (三)地方政府

         1.地方政府的意義：

            地方政府又稱自治政府，是地方自治團體的代表機關。而地方自治團體依大法官解釋，是在國家的監督下，以管理公共事務為存在目的之法人團體。既是法人，就需要設置機關以執行其意思。（立法機關、行政機關等）故廣義而言，這些代表機關都稱為地方政府。換言之，地方政府就是在國家特定區域內，依憲法或是中央法令規定，自行處理局部性事務而不具有主權的機關。

         2.地方政府的組織與職權：

            我國地方政府分為地方行政機關與民意機關。

           (1)地方民意機關：

               如直轄市議會、縣市議會、鄉鎮市民代表會等，負責審查預算並監督地方行政機關，以及審議地方法規。

           (2)地方行政機關：

               分為直轄市政府、縣轄市與省轄市政府、鄉鎮市與區公所三級。負責執行中央政府委辦事項，或辦理地方自治事項。省轄市在省虛級化後直接隸屬於中央政府，在現行法律中稱為「市」，地位與縣同級。

         3.地方政府的功能：

           (1)減輕中央政府負擔、適應地方特殊環境。

           (2)奠定建國基礎、保障人民權益。

           (3)促進民主實現、培養民主政治人才。

           (4)發展地方經濟、解決民生問題。

         4.地方政府的判別標準：

           (1)地方政府與中央政府的判別：

中央政府

管轄區域的廣狹：管轄區域及於全國領土。

統治權的來源：憲法授與統治權，且不得由任何機關任意變更。

管轄事務的性質：其事務涉及全國人民利害關係或關係整個國家。

有無主權：具有對外代表國家，對內代表人民的至高主權。

地方政府

管轄區域的廣狹：管轄區域僅及於國內領土中一部份者。

統治權的來源：由中央法令授與統治權，並得由中央酌情變更。

管轄事務的性質：僅涉及地區利益或部份人民利害關係之事務。

有無主權：不具有主權的統治機關。

(2)地方政府與地方自治的判別：

地方政府

中央與地方之關係：首長為中央任命，為中央之派出機關，奉命行事。

與社區的關係：人民非直接參與，該機關也並非向人民負責。

地方之權力分配情形：分工性地方分權：中央與地方權力劃分各有其獨立範圍，地方機關有高度裁量權。

職務種類：僅有「委辦事務」。

有無法人資格：無法人資格。

地方自治

中央與地方之關係：首長為當地民選，為獨立機關，有獨立事權。

與社區的關係：人民選舉官員或代表，並可參與決策。

地方之權力分配情形：分割性地方分權：地方只是中央權力的代理者，中央握有事務最終決定權。

職務種類：除 了「委辦事務」外，尚有「自治事務」。

有無法人資格：地方自治團體具備獨 立於國家之外的公法人資格。

         5.我國地方制度沿革：

            中國歷代類似地方自治的行政措施，如周初「井田制」、春秋戰國「鄉逐制」、北宋的「保甲制度」等，都是君主利用地方的鄉紳來統治人民的方法。其基礎都是君主統治制度，與民主制度的地方自治並不相同，僅能說是補充官治不足的地方紳治。

           政府播遷來台後積極實施民主意義上之地方自治，但由於動員勘亂時期造成的特殊時代背景，我國地方自治在合憲化與法制化上經過多次改革，以下為其沿革過程：

           (1)地方自治綱要：

               A.起訖時間：39.4.24－83.7.29：

                  民國 39 年實施「台灣省各縣市實施地方自治綱要」。後因應台北市與高雄市升格直轄市，分別頒布：民國 56 年 實施「臺北市各級組織及實施地方自治綱要」、民國 68 年實施「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」。

               B.制定原因：

                  因應動員勘亂時期，為鞏固中央領導地位及落實地方自治，暫以「自治綱要」行政命令為實施地方自治的依據。雖說因背景特殊不合憲政主義，但其政治經驗對之後的自治法規具有幫助。

           (2)省縣自治法及直轄自治法：

               A.起迄時間：83.7.29－88.1.25

               B.制定原因：

                  配合民國 81 年所公布憲法增修條文而頒布，為使地方自治合於憲政主義，並落實地方自治法制化。

               C.內容與影響：

                  (A)明確說明地方自治團體的法人資格。

                  (B) 說明其兼顧辦理自治事項與委辦事項的雙重功能。

                  (C) 界定市以下（區、村、里、鄰）等編組並非地方自治團體的地位。

           (3)地方制度法：

               A.起迄時間：88.1.25－迄今。

               B.立法背景：

                  省自中華民國 87 年 12 月 21 日起，停止省議會議員及省長之選舉，省不再具有憲法第一百零九條規定由省立法並執行事項之權限；亦不設行使省立法權之省議會。為因應省改制為非地方自治團體之制度變革，並配合政府整體再造之規劃，通盤調整中央與地方之關係，檢討當時省縣自治法、直轄市自治法所規範之地方自治制度，並依憲法增修條文第 9 條規定，重新規劃省之制度，也就是所謂的精省。精省後省由地方自治團體變為非地方自治團體，為行政院派出機關。另配合財政收支劃分法、預算法、訴願法、行政訴訟法之修正，調整中央與地方及地方自治團體間之關係，整合為「地方制度法」，整體規範地方組織體系及其運作關係，以利於各機關適用法律，並使民眾容易瞭解地方組織體系之運作關係。「地方制度法」於民國 88 年 1 月 25 日由總統公布施行。

               C.內容與影響：

                  (A)因應精省後的地方自治層級。

                  (B) 將省縣自治法、直轄市自治法雙軌制合一為地方制度法單軌制。

               D.地方制度法各章要點：

                  (A)第 1 章「總則」：

                      規定立法依據、用詞定義、地方組織體系、設立條件、各級地方機關之設立規範及改制計畫等。

                  (B) 第 2 章「省政府與省諮議會」：

                      參酌「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」之相關規定，訂定省政府與省諮議會之組織及其權責。

                  (C) 第 3 章「地方自治」：

                       規定地方自治團體及其居民之權利與義務、自治事項、自治法規、自治組織、自治財政（第 63 條至 74 條）

                  (D)第 4 章「中央與地方及地方間之關係」：

                       主要規定地方政府辦理自治事項違法之處理、地方政府依法應作為而不作為之處理、權限或事權爭議之處理、地方首長停職之情事、地方首長及議員代表解除職權、職務、派員代理及補選等相關事項。

                   (E) 第 5 章「附則」：

                       規定地方行政首長適用之法律、員工給與事項之辦理、承受或捐助財產之處理、現行法規仍適用之要件、縣市改制後之相關規定。

 

試題練習

1.下列有關中華民國憲法增修條文之敘述，何者不正確？

(A)立法院擁有修憲的提案權

(B)立法委員的選舉自第 7 屆起，改採單一選區兩票制

(C)總統任命行政院院長及行政院各部會首長，須經行政 院院長的副署

(D)總統於立法院通過對行政院院長之不信任案後 10 日內，得宣告解散立法院

                                                                                                                         Ans：C

解析

(C)行政院長由總統直接提名任命之；行政院各部會首長由行政院長提名任命組閣。

 

2. 當行政院及行政院所屬各機關的施政及設施，有違法或失職時，經監察院有關委員會審議後，移送行政院或有關部會，督促其注意改善。此種針對事情所行使的職權，稱之為

(A)彈劾權 (B)糾舉權 (C)糾正權 (D)處分權

                                                                   Ans：C

解析

(A)彈劾權指公務人員有違法或失職，經監察院提起彈劾後，移送懲戒法庭執行懲戒或刑事處分。

(B)糾舉權指監察院認為公務人員有違法或失職之行為，有先停職或其他急速處分之必要時，向公務員的主管長官或上級長官提出。

 

 

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