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公職人員利益衝突
迴避法修正草案總說明

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公職人員利益衝突迴避法(下稱本法)於民國八十九年七月十二日由總統公布施行,迄今已實施八年有餘。本法主要係就公職人員於執行職務時對其本人或關係人之利益應予迴避,亦不得利用職務上之權力、機會或方法圖利,且公職人員或其關係人不得與公職人員服務之機關或受公職人員監督之機關為特定交易行為加以規範。施行期間外界迭有反映公職人員適用範圍過廣、關係人定義不盡周延、不當限制公職人員之關係人工作權及財產權,且裁罰過於嚴峻等檢討之聲。為此本部邀集學者專家及各相關機關進行通盤研商,幾經研究後認本法確有修正之必要,否則恐有侵害憲法保障人民財產權及工作權之虞。爰擬具「公職人員利益衝突迴避法」修正草案。修正重點如下:

 

一、公職人員範圍應予限縮
本法所規範之公職人員,係指須財產申報之公職人員而言。然公職人員財產申報法自民國九十七年十月一日施行後,應申報財產之公職人員驟增至五萬五千人,其中不乏較低階之公職人員,甚或並無公務員身分之專家學者。況除本法外,尚有公務人員任用法、公務員服務法、行政程序法、教育人員任用條例等法律亦就利益衝突迴避事項予以規範,而且違反本法之法律效果係科以高額行政罰鍰,對公職人員或其關係人影響甚鉅,是如將所有財產申報義務人均納入本法規範,恐打擊面過大,故建議修正以對機關(構)政策負有重大決策權或影響力之公職人員約一萬六千五百七十一人,作為本法適用對象為宜。(修正條文第二條)


二、公職人員之關係人定義應更加周延
遍觀國外立法例,如加拿大、芬蘭、香港、日本、美國、英國等國,均未將公職人員之關係人列為利益衝突迴避法制應規範主體,我國其他有關利益衝突迴避法令亦無相類規定。本法就關係人納入規範對象,既屬創舉,自應將關係人定義妥適。
本法原條文第三條僅將公職人員、其配偶、家屬、二親等以內親屬擔任負責人、董事、理事、監察人或經理人之「營利事業」納入規範,然因本法施行迄今,發現非營利之法人及非法人團體亦有利益輸送之弊端,為求周延,宜將非營利之法人及非法人團體列入本法規範。(修正條文第三條)


三、限制公職人員之關係人與機關交易應合乎憲法比例原則
限制公職人員之關係人與機關交易,外國均無此一立法例,我國政府採購法第十五條第四項雖有限制關係人交易之規定,然在例外情形下,得排除適用,與本法第九條規定關係人須通案迴避,均無例外可言有異。
我國憲法第十五條規定,人民之工作權及財產權,應予保障,雖非不得依據憲法第二十三條規定,於必要時加以限制,惟司法院釋字第五百七十三號解釋、第五百八十四號解釋、第五百八十六號解釋及第六百四十九號解釋,對於侵害人民工作權及財產權程度較輕之案例,都認為牴觸憲法,或認為應通盤檢討,本法通案限制公職人員之關係人不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為交易行為之規定,有與司法院解釋意旨不符之虞。
因此,為保障人民工作權及財產權,並維護交易自由及公平競爭原則,得依據透明公開之政府採購機制,及交易標的係機關提供,並具公定價格之情形者,排除本法規定之適用。(修正條文第九條、第十五條)
 

四、本法裁罰數額與級距應有調整必要
本法原規定之高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員或其關係人為不當利益輸送,但觀之本部近年審議並裁罰公職人員違反迴避義務之案例,違法涉及金額新臺幣數萬元至數十萬元不等,但依規定得處以新臺幣一百萬元以上五百萬元以下之行政罰鍰,顯有違憲法第二十三條比例原則。又公職人員或其關係人如與公職人員服務之機關或受其監督之機關為特定交易行為時,原第十五條規定應處以交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。然如交易行為金額甚高,科罰一倍至三倍罰鍰,將導致違反行政法上義務之罰鍰較違反刑事違法案件之罰金數額還高之輕重失衡現象,故建議依據不同違法行為之態樣,調整罰鍰基準及級距。(修正條文第十三條至第十六條)

 



公職人員利益衝突迴避法條文修正草案對照表
 
修正條文 現行條文 說明
第一條  為促進廉能政治、端正政治風氣,建立公職人員利益衝突迴避之規範,有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送,特制定本法。 公職人員利益衝突之迴避,除其他法律另有嚴格規定者外,適用本法之規定。 第一條  為促進廉能政治、端正政治風氣,建立公職人員利益衝突迴避之規範,有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送,特制定本法。公職人員利益衝突之迴避,除其他法律另有嚴格規定者外,適用本法之規定。 本條未修正。
第二條  本法所稱公職人員範圍如下:
  1. 總統、副總統。
  2. 各級政府機關(構)之首長、副首長及其授權之人。
  3. 政務人員。
  4. 有給職之總統府資政、國策顧問及戰略顧問。
  5. 各級民意機關民意代表。
  6. 各級公立學校校長、副校長、各該學校附屬機構首長、副首長及其授權之人。
  7. 各級軍事單位上校編階以上主官及其授權之人。
第二條  本法所稱公職人員,指公職人員財產申報法第二條第一項所定之人員。
  1. 公職人員財產申報法自九十七年十月一日施行後,應申報財產之公職人員增加至五萬五千餘人,其中不乏較低階之公職人員,甚或並無公務員身分之專家學者。況除本法外,尚有公務人員任用法第二十六條、公務員服務法第十七條、行政程序法第三十二條、教育人員任用條例第三十二條、政府採購法第十五條等法律亦就利益衝突迴避事項予以規範,復以違反本法之法律效果係科以高額行政罰鍰,對公職人員或其關係人影響甚鉅,是不宜全數納入本法規範對象,爰修正本法適用對象,係以對機關(構)(包括政府機關、公立學校及公營事業機構)政策負有重大決策權或影響力之公職人員(人數約一萬六千五百七十一人)為主。至其餘公職人員尚應遵循其他法令有關利益迴避之規定,並非因此全未受拘束,爰修正公職人員適用範圍。
  2. 各級政府機關(構)首長、副首長係除係指公職人員財產申報法第二條第一項第五款規範之各級政府機關及公營事業機構首長、副首長外,尚包括同法第二條第一項第二款、第三款、第八款規定之行政、立法、司法、考試及監察等五院院長、副院長、民選直轄市市長、副市長、縣(市)市長、副市長,及鄉(鎮、市)市長、副市長。
  3. 除前開公職人員外,被授權之人員應掌有重大決策權及影響力,爰增列亦屬本法規範對象。
第三條  本法所定公職人員之關係人,其範圍如下:
一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。
二、公職人員之二親等以內親屬。
三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。但受託人係依法強制信託且未處理信託財產者不在此限。
四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、理事、監察人、監事或經理人之營利事業及非營利之法人、非法人團體。但代表政府或公股出任者不在此限。
第三條  本法所定公職人員之關係人,其範圍如下:
一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。
二、公職人員之二親等以內親屬。
三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。
四、公職人員、第一款及第二款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。
  1. 本條第一款、第二款及第四款之關係人皆與身分有關,即以具有一定「親屬」關係作為成立「關係人」之前提,而本條第三款信託財產受託人之所以成為公職人員之關係人,係因財產上關係而成立,與其他各款關係人係因與公職人員具有特定身分者有異。本條第三款原規定只要係公職人員或其配偶信託財產之受託人,一律屬本法所規範之關係人。然如信託關係係法令強制規定所產生,則亦限制該強制信託之受託人完全不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為交易行為,恐亦有違比例原則並剝奪受託人之商機,當非立法原意。職是,強制信託受託人於適用本法第九條規定時,其禁止交易之範圍應作限縮解釋,即僅限於以「公職人員依法交付強制信託之財產」,該始適用之,如係處理該信託財產以外之事務者,則不在此限,本部九十四年八月三日法政字第O九四一一一三一二五號函足資參照,爰明文增列第三款但書,以資明確。
  2. 法人分為社團法人與財團法人兩種,其中社團法人復分為公益性社團法人及營利性社團法人,本條第四款原規定之營利事業,即屬營利性社團法人。然僅規範公職人員、其配偶、家屬及二親等親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業,而未規範其他法人型態,恐有疏漏。況政府採購法第八條亦將法人、機構或團體納入規範對象,如遇同法第十五條第四項規定應迴避情事,前開法人、機構及團體亦應依法迴避,不得參與機關之採購。復以實務上公職人員擔任公益性社團法人、財團法人或非法人團體之董監事或理監事,進而與其服務機關進行政府採購案者所在多有,為達本法第一條有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送之立法目的,茲明文修正之。
  3. 公職人員、其配偶、家屬或二親等內親屬,如係代表政府機關或公營事業機構出任營利事業及非營利之法人、非法人團體之負責人、董事、監察人或經理人時,因其並非因基於本人出資或捐助而與該營利事業、非營利事業之法人及非法人團體具利害關係,茲限縮係本人曾出資或捐助,並進而擔任特定職務時,該營利事業及非營利事業之法人、非法人團體始成為本法所稱關係人。
第四條  本法所稱利益,包括財產上利益及非財產上利益。
財產上利益如下:
一、動產、不動產。
二、現金、存款、外幣、有價證券。
三、債權或其他財產上權利。
四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。
非財產上利益,指有利公職人員或其關係人於政府機關(構)、公立學校(以下簡稱機關) 之任用、聘僱用、勞務派遣、陞遷、調動 、核定考績及其他相類之人事措施。
第四條  本法所稱利益,包括財產上利益及非財產上利益。
財產上利益如下:
一、動產、不動產。
二、現金、存款、外幣、有價證券。
三、債權或其他財產上權利。
四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。
非財產上利益,指有利公職人員或其關係人於政府機關、公立學校、公營
事業機構 (以下簡稱機關) 之任用、陞遷、調動及其他人事措施。
  1. 為適用周延起見,非財產上利益適用範圍包括中央及地方各級行政、司法、立法、考試、監察等機關、公營事業機構,及各級公立學校。爰增列「構」乙字,以資明確。
  2. 本條第三項所稱非財產上利益,包括「其他人事措施」,然此屬抽象之法律概念,為使公職人員易於遵循,茲將近年來相關違法案例態樣明文化,並限縮人事措施應與任用、聘僱用、勞務派遣、陞遷、調動、核定考績等相類者,始為適用範圍。
第五條  本法所稱利益衝突,指公職人員執行職務時,得因其作為或不作為,直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。 第五條  本法所稱利益衝突,指公職人員執行職務時,得因其作為或不作為,直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。 本條未修正。
第六條  公職人員有利益衝突者,應即自行迴避。 第六條  公職人員有利益衝突者,應即自行迴避。 為免公職人員日後主張主觀上並非明知有利益衝突之情事,茲將文字修正,只要公職人員客觀上遇有利益衝突情形,即應迴避,然依據行政罰法第七條第一項規定,處罰對象仍須以當事人具有直接故意或間接故意為限。
第七條  公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。 第七條  公職人員不得假借職務上之權力、機會或方法,圖其本人或關係人之利益。 本條未修正。
第八條  公職人員之關係人不得向機關有關人員關說、請託或以其他不當方法,圖其本人或公職人員之利益。 第八條  公職人員之關係人不得向機關有關人員關說、請託或以其他不當方法,圖其本人或公職人員之利益。 本條未修正。
第九條  公職人員或其關係人,不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬或其他具有對價關係之交易行為 。但下列情形不在此限:
一、依政府採購法規定  辦理採購者。
二、交易標的為公職人員服務之機關或受其監督之機關所提供,並以公定價格交易者。
公職人員或其關係人與公職人員服務之機關或受其監督之機關為前項但書第一款採購行為前,應主動據實表明其身分關係,得標後該機關應主動對外公開。
第九條  公職人員或其關係人,不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
  1. 原條文所稱買賣、租賃、承攬等交易行為,因屬例示規定,則究何種交易行為包括本條規範範圍,不無疑義,故增列「其他具有對價關係」等文字,以資明確,亦即買賣、租賃、承攬、互易、有償借貸、旅遊、出版、有償委任、運送等交易行為包括在內。
  2. 公職人員或其關係人倘全然無法與受公職人員監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為,顯失之過苛。況政府採購法第十五條已有相關周延規定,甚至主管機關行政院公共工程委員會亦於民國八十八年八月三日以工程企字第八八一一六三七號函認該法第十五條第四項所稱機關首長,於公營事業,係包括董事長及總經理,至授權所屬廠、處、區辦理採購者,其廠、處、區之最高主管人員為採購契約之機關代表人,對採購案件有絕對影響力,應視同機關首長之解釋;復以本部另於  民國九十六年十一月二十七日以法政字第O九六一一一七七O二號函認由機關擔任出賣人,且出售產品之價格(包括員工優惠價)係具有普遍性、一致性之公定價格,因無不當利益輸送之疑慮,則受本法規範之公職人員及其關係人,以公定價格向機關購買前揭產品,應無違反本法規定。爰於第一項後段明定例外情形,以資公職人員及其關係人遵循之。
  3. 為使交易之資訊更加公開,以發揮陽光法案效能,擬增列第二項,明定公職人員或其關係人於採購行為前,應聲明其屬公職人員或關係人之身分,交易或行為成立之得標後,該交易機關亦應對外公開。因依據政府採購法第十五條規定,投標廠商應表明是否屬應迴避之廠商,與本法規範之應迴避對象並非一致,故於本法另定公職人員及其關係人於政府採購案件,應主動表明其身分之規定,以杜絕不當利益輸送。至為防採購案件係採評選方式進行,如交易機關對外公開公職人員或關係人之身分,恐造成評選委員不公正之情形,故如係評選方式之採購案件,得採取避免評選委員得知身分之對外公開方式。
  4. 本法第一條第二項明定公職人員利益衝突之迴避,除其他法律另有嚴格規定者外,適用本法之規定。因違反政府採購法第十五條有關利益衝突迴避之規定,並無罰則,解釋上即非屬較本法嚴格之規定,進而遇有政府採購法與本法競合之情況時,應直接適用本法相關規範,本部九十六年五月十一日法政字第○九六一一○六一五四號函足供參照。
第十條  公職人員有迴避義務者,除其他法律另有規定,應依下列規定辦理:
一、民意代表,不得參與個人及關係人利益相關議案之審議及表決。
二、其他公職人員應停止執行該項職務,並由職務代理人執行之。
前項情形,公職人員應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備。
第一項之情形,公職人員之服務機關或上級機關如認該公職人員無須迴避者,得命其繼續執行職務。
服務機關或上級機關知有應自行迴避而未迴避情事者,應命該公職人員迴避。
第十條  公職人員有迴避義務者,應依下列規定辦理:
一、民意代表,不得參與個人利益相關議案之審議及表決。
二、其他公職人員應停止執行該項職務,並由職務代理人執行之。
前項情形,公職人員應以書面分別向公職人員財產申報法第四條所定機關報備。
第一項之情形,公職人員之服務機關或上級機關如認該公職人員無須迴避者,得命其繼續執行職務。
服務機關或上級機關知有應自行迴避而未迴避情事者,應命該公職人員迴避。
  1. 本法第六條係規定公職人員自行迴避義務,本條則為自行迴避之方式,且為免公職人員日後主張主觀上並未知悉有利益衝突之情事,茲修正條文文字,以資明確。
  2. 依據公務人員任用法第二十六條、比照或準用該法所制定之法規命令與行政規則,及按照該法所發布之函釋,各機關長官對於配偶及三親等以內血親、姻親,不得在本機關任用或約聘僱,或任用為直接隸屬機關之長官,亦即無從藉由自行迴避,並由職務代理人代行之方式,免除其違法責任。爰於本條第一項本文增列「除其他法律另有規定」之文字,以資明確。
  3. 民意代表除應迴避與本人利益相關議案之審議及表決外,亦應迴避與關係人利益相關之議案始為周全,茲明定之。
  第十一條  民意代表以外之公職人員於自行迴避前,對該項事務所為之同意、否決、決定、建議、提案、調查等行為均屬無效,應由其職務代理人重新為之。
  1. 本條刪除。
  2. 遇利益衝突未為迴避所生之法律效果,應由各該相關法律判斷,如本法直接認定無效,恐與其他法律發生衝突,且公職人員自行迴避前所為之行為如均屬無效,影響層面過大,有違法安定性,爰刪除本條規定。
十一條  公職人員有應自行迴避之情事而不迴避者,利害關係人得向下列機關申請其迴避:

一、應迴避者為民意代表時,向各該民意機關為之。
二、應迴避者為其他公職人員時,向該公職人員服務機關為之;如為機關首長時,向上級機關為之;無上級機關者,向監察院為之。

第十二條  公職人員有應自行迴避之情事而不迴避者,利害關係人得向下列機關申請其迴避:

一、應迴避者為民意代表時,向各該民意機關為之。
二、應迴避者為其他公職人員時,向該公職人員服務機關為之;如為機關首長時,向上級機關為之;無上級機關者,向監察院為之。

條次變更。
第十條 前條之申請,經調查屬實後,應命被申請迴避之公職人員迴避,該公職人員不得拒絕。 第十三條 前條之申請,經調查屬實後,應命被申請迴避之公職人員迴避,該公職人員不得拒絕。 條次變更。
第十條  違反第條規定者,處新臺幣三十萬元以上三百萬元以下罰鍰。 第十六條  違反第十條第一項規定者,處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。
  1. 條次變更。
  2. 本法第六條係實體規定,第十條則係程序規定,裁罰應以違反實體構成要件為前提,爰修正之。
  3. 高額行政罰鍰固能嚇阻公職人員不當利益輸送,但觀之本部近年審議並裁罰案例,違法金額僅有新台幣數萬元至數十萬元不等,倘逕以高額行政罰鍰科罰,似有違憲法第二十三條比例原則,爰下修罰鍰基準。復因違反本法行為樣態眾多,訂定十倍裁罰倍數,執法機關較能因應不同違法型態及程度加以裁量,爰擴大處罰級距。
第十四條  違反第七條或第八條規定者,處新臺幣三十萬元以上三百萬元以下罰鍰。 第十四條  違反第七條或第八條規定者,處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰;所得財產上利益,應予追繳。
  1. 修正裁罰基準理由如前條所述。
  2. 違反行政法上義務受有財產上利益而未受處罰時,得於所受財產上利益價值範圍內酌予追繳,行政罰法第二十條定有明文,本條毋庸贅列,茲刪除之。
第十五條  違反第九條一項規定者,處新臺幣五十萬以上五百萬元以下罰鍰。但交易金額在新臺幣十萬元以下者,處該交易金額一倍至三倍之罰鍰。
違反第九條第二項規定者,處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。
第十五條  違反第九條規定者,處該交易行為金額一倍至三倍之罰鍰。
  1. 本法第九條業增列第二項行政義務,茲分別訂定違反兩種行政義務之處罰規定。本法第九條第二項之處罰客體為公職人員或關係人之行為人,非指主辦採購機關。
  2. 修正裁罰基準理由如第十三條所述。
  3. 所得利益超過法定罰鍰最高額時,爰適用行政罰法第十八條第二項規定,於所得利益範圍內酌量加重處罰,不受法定罰鍰最高額之限制。
第十條  公職人員違反第十條第四項或第十條規定拒絕迴避者,處新臺幣四十五萬元以上百五十萬元以下罰鍰。 第十七條  公職人員違反第十條第四項或第十三條規定拒絕迴避者,處新臺幣一百五十萬元以上七百五十萬元以下罰鍰。
  1. 條次變更。
  2. 命令迴避之條次變更,茲修正之。
  3. 修正裁罰基準理由如第十三條所載。修正條文第十六條係第十三條之加重規定,因原條文加重處罰之倍數為一點五倍,擬比照原條文之倍數修正之。
第十條  依前二條處罰後再違反者,按次處罰之。 第十八條  依前二條處罰後再違反者,連續處罰之。
  1. 條次變更。
  2. 按數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者,分別處罰之,行政罰法第二十五條定有明文。行政罰本無連續處罰概念,爰修正部分文字。
第十條  本法所定之罰鍰,由下列機關為之:
一、法第二條第一款、第二款職務列簡任第十二職等或相當簡任第十二職等以上各級政府機關(構)首長及其授權之人、第三款至第五款、第六款公立專科以上學校校長及附屬機構首長及其授權之人、第七款軍事單位少將編階以上各級主官及其授權之人公職人員及其關係人由監察院為之。
二、前款以外之公職人員及其關係人,由法務部為之。
第十九條  本法所定之罰鍰,由下列機關為之:
一、依公職人員財產申報法第二條第一項規定應向監察院申報財產之人員,由監察院為之。
二、公職人員之關係人及前款以外之公職人員,由法務部為之。
  1. 條次變更。
  2. 將向位階較高或較具決策影響力之公職人員及其關係人,由監察院進行裁罰,而其餘公職人員及其關係人,則由本部科罰之,以免案件割裂管轄,造成裁罰結果歧異之矛盾現象,爰修正之。
  第二十條 依本法所處之罰鍰,經限期繳納而屆期不繳納者,移送法院強制執行。
  1. 本條刪除。
  2. 公法上逾期未履行之行政執行案件,業由本部行政執行署所屬行政執行處負責執行,行政執行法第四條定有明文,原條文規定與現行法律不符,爰刪除之。
  第二十一條 違反本法規定而涉及其他法律責任者,依有關法律處理之。
  1. 本條刪除。
  2. 本條屬贅文,毋庸於本法特別列明,爰刪除之。
十九條 依本法罰鍰確定者,由處分機關公開於資訊網路或刊登政府公報或新聞紙。 第二十二條 依本法罰鍰確定者,由處分機關公開於資訊網路或刊登政府公報或新聞紙。 條次變更。
二十條 本法施行細則由行政院會同考試院、監察院定之。 第二十三條 本法施行細則由行政院會同考試院、監察院定之。 條次變更。
第二十條  本法自公布日施行。 第二十四條  本法自公布日施行。 條次變更。


 

 
 
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