行政組織法-行政機關(四)

獨組織權

(三)組織權之限制
在行政法領域中，組織權是行政權的核心內容之一。然而時至今日，組織權不再被認為是由行政權完全壟斷的權力，應該受到立法權的監督。因此，當行政主體或行政機關行使組織權時會受到以下兩項原則的限制：組織法上的法律保留原則，以及功能最適原則。
1.組織法上的法律保留原則：
行政主體或行政機關在行使組織權時，須要有法律的授權，才可以據以進行組織體的調整。因此，組織法上的法律保留等於是立法權的事前審查機制 。
(1)憲法層次：
在憲法層次上的法律保留，可分為中央（總統以及五院）與地方自治團體，以及基本國策三大類。憲法中對中央政府的制度性法律保留，多集中在五院、國民大會以及總統上。多為概括性的規定，並授權立法機關以法律定之。
(2)憲法增修條文第3條第3、4項，對組織權的鬆綁：
增修條文第3條第3、4項，其目的在於降低立法權對於組織行為的監督程度。透過將立法監督限縮在三級以上之機關，來減少立法權對行政權的干涉。而不需要任何層級的組織行為皆須立法授權。
(3)行政院組織法：
本法奠定了行政院的組織架構（14部8會，以及獨立機關）。而關於行政院及其下屬機關之員額編制等實體內容幾乎沒有說明。
(4)中央行政機關組織基準法：
本法中對於各級組織行為應踐行的程序、組織編制皆有規定。相較於行政院組織法而言更為具體詳盡。而中央行政機關組織基準法依組織層級劃分成兩類，並受到不同程度的監督。以下說明：
A.    由本條規定可知，層級越高的機關，形式上受到立法部門監督的程度就越高。一到三級機關以及獨立機關的組織形式均受到較嚴格的監督，皆採取「絕對法律保留」 。
B.    相對的在四級或以下之機關，則授權行政部門得以命令定之。且只要再發布命令之後，送交立法院審查即可（事後監督）。
2.功能最適原則（補充原則，見釋字569號及585號不同意見書 ）：
行政機關最主要的目的，在於達成行政任務。因此在組織面向上，也應以最能達成行政任務的組織型態，作為建制的原則。換句話說，功能最適原則所考慮的是組織結構是否有利於行政目的之達成；係對行政機關組織行為之合目的性審查。
3.大法官解釋整理：
關於行政機關在組織法面向上所受到的限制，牽涉到行政權核心範圍的界線。事實上，也就是關於行政權與立法權之間的權力劃分；以及行政、立法的權力核心內涵所指為何。歸納與此相關之大法官解釋如下：
4.歸納現行法規與大法官解釋：
(1)現行法規對高階行政機關的規範不足：
行政院組織法僅為框架性的規定，而中央行政組織機關基準法對高階行政機關（包含一、二、三級與獨立機關）雖採取絕對法律保留，但監督密度卻相對寬鬆。依中央行政機關組織基準法第7條規定的各款，可以看出立法機關所能為僅限於組織形式上的監督，難以觸及機關實質內涵。
(2)大法官解釋所建構出組織權的核心：人事行政權與預算權
A.就人事行政權而言，即使對組織形態不作任何限制，只要控制了人事權，則該組織自然就失去了自主性（釋字第613號意旨）。
B.而在預算方面，本質上是施政計畫的體現；係行政權對於政策形成的權力。對此，立法權不宜直接干涉，僅在關於國家重大政策與施政計畫時始得透過政策參與權，和政院共同商議決定（釋字第391號、第520號）。