行政法-行政計畫(二)

專題：釋字第709號

由於行政計畫比較重要的相關實務應該就屬釋字第709號所提到的都市更新了，因此在此特別以一個專題為讀者介紹此號釋字，本號釋字當中，大法官主要比較關注的是整個都市更新過程的正當程序，必須有足夠的同意基礎，透明的程序參與等等，而這也正正呼應了因為都市更新涉及層面廣泛且及於該區域甚至鄰近區域之人，所以更需要足夠的程序正當性，才足以撼動多數人之權利義務。
(一)解釋爭點：
都市更新條例關於都市更新事業概要及計畫之審核程序規定，違憲？
(二)解釋理由書分析
1.本號解釋之標的：
首先有關本號大法官解釋的背景，源自於2012年文林苑一案。該案於最高行政法院判決確定後，原告認為最高行政法院所援引作為判決基礎的條文：都市更新條例（下稱都更條例）第10條第1、2項以及第22條第1、2項之規定有悖於憲法第10條與第15條關於自由權與財產權之保護意旨，因而聲請釋憲。故本號解釋的範圍包含：
(1)當事人所聲請：
都市更新條例第10條第10條第1、2項；第22條第10條第1、2項）
(2)非當事人所聲請，但因作為都市更新的一般程序而有納入解釋範圍之必要（都市更新條例第19條第3、4項）。
2.本號解釋實際上要處理的問題：
(1)在此大法官先對都更的本質以及當事人所主張憲法保障之權利分別進行論述：
A.關於都更的論述：
(A)都市更新計劃的性質為行政計畫。其目的在於促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。
(B)對於都市計劃的核定為行政處分：
主管機關依法定程序就都市更新事業概要或都市更新事業計畫，賦予法律上拘束力之公權力行為，其法律性質均屬就具體事件對特定人所為之行政處分，其性質相當於行政處分。
(C)更進一步來說，該核定為侵益處分：
由於該核定（行政處分）的規制效力，將導致更新單元內土地、房屋所有權人，以及其他相關權利人的權益受到不同程度的影響，甚或喪失其權利；因此對於實際上相當於「侵益處分」。
B.關於當事人的權利保護：
(A)人民受都更影響的權利：分別為自由權（居住自由）以及財產權（房屋的滅失、變更）。
(B)憲法對基本權利的保障：在符合比例原則的前提之下，可以透過比例原則限制人民基本權利（參照釋字第596號、第454號意旨）。
(2)承上所述，因此本案以比例原則，及正當法律程序之要求作為審查的基準。
A.比例原則：請參照本書第一編第三章；一、比例原則之說明，此處不再贅述。
B.正當程序之要求：應視所涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量，由立法者制定相應之法定程序（參照釋字第689號意旨）。至少應包含兩項：
(A)確保利害關係人知悉相關資訊之可能性。
(B)許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，主張或維護其權利。
3.本案實質審查以及結論：
(1)都市更新條例第10條第1項違憲
A.條文內容：（以下皆以解釋時之法規為準）
經劃定應實施更新之地區，其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元，或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元，舉辦公聽會，擬具事業概要，連同公聽會紀錄，申請當地直轄市、縣（市）主管機關核准，自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業，或委託都市更新事業機構為實施者實施之。
B.違憲之理由：公聽會尚不足以保障程序之正當及相關人權益。
(A)此規定並未確保利害關係人知悉相關資訊的可能性。
(B)上開規定及其他相關規定亦並未要求主管機關應設置適當組織以審議都市更新事業概要，如此一來完全無法確保關係人是否確實得參與程序，以及無法確保是否有組織在為眾人之權益把關。
(C)公聽會之效力遠不及於聽證，無法保障利害關係人適時向主管機關陳述意見，進而主張或維護其權利。
(2)都市更新條例第10條第2項違憲
A.條文內容
「前項之申請，應經該更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過十分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過十分之一之同意；……」
B.違憲理由：大法官認為申請都市更新之同意比率過低（1/10）。
(A)基於國家保護人民財產權與居住自由之憲法上義務，就提出申請時應具備之同意比率，亦應有適當之規定。前開規定僅須超過十分之一即可提出申請，比率明顯過低，將引發居民參與意願及代表性不足之質疑。
(B)當多數人不願意或不同意都市更新時，僅因少數人之申請即應進行行政程序，將使多數人被迫參與都市更新程序，而面臨財產權與居住自由被侵害之危險。
(3)都市更新條例第19條第3項及第4項違憲
A.條文內容
(A)都市更新條例第19條第3項：「都市更新事業計畫擬訂或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽三十日，並舉辦公聽會；實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意者，公開展覽期間得縮短為十五日。」
(B)    都市更新條例第19條第4項：「前二項公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。……」
B.違憲理由：
(A)上開規定並未確實向利害關係人送達：
上開規定就都市更新事業計畫之核定雖已明文，送都市更新審議委員會審議前，應將都市更新事業計畫公開展覽，任何人民或團體得於公開展覽期間內提出意見，惟上開規定及其他相關規定並未要求主管機關應將該計畫相關資訊（含同意參與都市更新事業計畫之私有土地、私有合法建築物之所有權人清冊），對更新單元內申請人以外之其他土地及合法建築物所有權人分別為送達。
(B)舉辦公聽會並不足夠，應舉辦公開之聽證：
所規定之舉辦公聽會及由利害關係人向主管機關提出意見，亦僅供主管機關參考審議，並非由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核定之都市更新事業計畫，分別送達更新單元內各土地及合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人。凡此均與前述憲法要求之正當行政程序不符，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。
4.都市更新條例第22條並無違憲，但仍有改進空間
(1)條文內容及目的
「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。……」
本條係針對擬定都市計劃報核時作出的人數與持分之限制，因為都市計劃影響層面甚鉅，為了避免都市更新只是因少數人不同意卻造成多數人無法改善居住環境，所以提出的比率不宜過高，否則都市更新將窒礙難行；然而避免都市更新過程不具共識，或是抗爭不斷，該比率亦不宜設得過低，而本條之比率至少已過半，尚在合理範圍之內。
(2)改進方向：
A.應再就不同都市更新處理方式設計不同之人均門檻
雖然同意都市更新的比率門檻設計未偏高也未偏低，但大法官確認為此一設計不夠精細縝密，因都市更新處理方式分為重建、整建、維護三種，其對土地及合法建築物所有權人權益影響之程度亦有重輕之別，則法律就相關申請之同意比率，允宜有不同之規定。
B.同意比例門檻應更為落實
除了單純徵詢同意，也應該進一步徵詢是否同意將權利變換內容納入同意範圍，以及在徵詢同意後，實施者就經同意之都市更新事業計畫之內容有變更者，是否應重新徵詢同意，皆應加以考量。