行政法-行政處分(四)

定性

(四)要素四：外部性
1.意義
行政處分的規制效力必須超過行政內部。對外，也就是對人民直接發生效力，或對不同行政主體以外之法律主體發生效力，此即行政處分的外部性。
行政內部行為，例如上級對下級職務上之指揮、機關之間的換文，基本上都還是在行政一體的範圍之內，不會有外部性的問題。
2.特別權力關係 （特別法律關係）
傳統特別權力關係將特定身分之人視為國家行政之一部，和行政機關屬於同一主體，從而行政機關對其所為之規制措施欠缺外部性，非為行政處分，無法對此提起行政救濟，使其對於權利縱使被限制或剝奪，亦因特別權力關係之受限而無法救濟。
惟目前特別權力關係已被突破不少。基本上只要涉及基本權重大事項，即不再被視為行政內部行為而禁止救濟；而應視為一具有外部效力之規制。
3.多階段行政處分
(1)行政機關在作成處分之前，尚須其他機關之協助或參與，透過其他行政主體或行政機關的協力才能作成，然而在作成行政處分之前其他機關之同意或準備行為尚不具備外部性，原則上人民仍應以最後作成的行政處分為救濟之標的。
(2)最高行政法院91年判字第2319號判例要旨：
「行政處分之作成，須二個以上機關本於各自職權先後參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。」
(3)實務案例
以財政部以欠稅為由函請移民署作成限制出境處分為例：
依照稅捐稽徵法相關規定，欠稅達一定額度以上，得為限制出境之處分，而財稅部分由財政部職司管理，判斷應作成限制出境處分後，財政部必須函請移民署，請求其作成限制出境處分，在此過程當中，究竟何者才是行政處分？是函請移民署作成處分時給予相對人的通知（副本）？還是移民署作成的限制出境處分？以下詳探討之。
A.稅捐稽徵法第24條第3項
在中華民國境內居住之個人或在中華民國境內之營利事業，其已確定之應納稅捐逾法定繳納期限尚未繳納完畢，所欠繳稅款及已確定之罰鍰單計或合計，個人在新臺幣一百萬元以上，營利事業在新臺幣二百萬元以上者；其在行政救濟程序終結前，個人在新臺幣一百五十萬元以上，營利事業在新臺幣三百萬元以上，得由財政部函請內政部入出國及移民署限制其出境；其為營利事業者，得限制其負責人出境。但已提供相當擔保者，應解除其限制。
B.稅捐稽徵法第24條第4項
財政部函請內政部入出國及移民署限制出境時，應同時以書面敘明理由並附記救濟程序通知當事人，依法送達。