政治學-行政部門(三)

官僚體系

一、官僚體系的特點
行政機關不僅包括負責決策的行政首長和政務官，同時也涵蓋了負責執行政策的事務官，也就是所謂的官僚體系。根據韋伯的觀點，官僚體系是建立在合法性權威基礎上的組織，一個理想化的官僚體系具備以下幾個特點：
(一)清楚的職權範圍
官僚組織內部的成員都有固定職掌和確定目標，並依法行使職權，藉以規範組織和所屬成員的作為。行政人員依法享有權利，但也有應盡責任。
(二)階層化組織結構
行政機關的組織型態，按照階層結構設立，指揮系統權責分明。按照成員在系統中職權地位的高低，規定人員之間的服從和命令關係。每個成員，僅需對上級長官負責，接受上級的指揮和督導，如此一來，指揮系統明確，工作效率較易提升。
(三)嚴格的法規程序
組織成員的工作內容，以及人員之間的工作關係，均依循法規程序，不涉及個人的感情與偏好。
(四)專業化與分工性
為達成機關目標所需完成的各項職務，按照人員專長進行分工。行政人員依其專長接受技術訓練，專業化和分工性是行政機關的特性，目的在於提高行政效率，建立行政權威。
(五)永業化原則
行政人員的任用原則在於其專長，因此，每個職位都有資格限制，以免因資格問題影響工作績效。準此，除人員因業務疏失，否則行政機關不能隨意終止行政人員的任用，固定任期的保障，能夠使人員專心一意地處理行政事務。
(六)制度化的薪資、獎懲與升遷制度
文官體系的薪資給付是依據人員的地位和年資。固定工作報酬，使得任職人員有一定的待遇和權益。另外，明確的獎懲和升遷制度，使人員能安心工作，無需擔憂在正常工作之餘受到處罰，摒除人情和政治壓力。
二、事務官（官僚）的理論
(一)理性—行政模式
1.韋伯的官僚模型是典型的代表
2.韋伯的主要論點
(1)官僚組織是理性的，因為官僚化反映出社會組織的可靠性、可預測性及有效方法的進展。官僚化現象的發展與資本主義經濟的出現，特別是與要求經濟效率的壓力以及規模龐大企業單位的出現有緊密關係。現代國家的發展及其責任範圍擴張至社會與經濟領域的現象，導致強大政府官僚組織的成長。
(2)民主化的壓力刺激官僚化現象的成長，削弱了傳統、特權和義務等理念，並且以公開競爭和功績制度(meritocracy)的信念取而代之。
(3)官僚組織是個複雜的混和物。首先，組織效率的提高將以限縮民主參與為代價。雖然依循著功績原則，官僚化現象將以強化層級節制的傾向，意味著將由上位的資深官員，而非基層的大眾來下達命令。另外，官僚雖然有尋求組織永續存在以及擴張其行政職能的傾向，但透過選舉競爭和制度分化的作法，將可或多或少抵抗這樣的傾向。
(二)權力集團的模式
1.主要從社會主義和馬克思主義
2.主要的觀點
(1)馬克思不將官僚組織視為複雜工業化社會出現的結果，認為官僚組織是一種維護資產階級利益和保衛資本主義體系的機制。
(2)高級文官對未來保持保守的態度，主因是國家逐漸介入經濟生活，確保企業團體和文官間持續關係的結果，文官最後不可避免地以私人資本主義長期利益的角度來界定國家利益。同時，政府與企業間的人事流動也增強了這種關係。
(三)官僚過度擴張的模式
1.尼思坎南(William Niskanen)的官僚模式為代表
2.主要觀點
(1)資深官僚主要受到本位主義的驅使，尋求其所服務機構的擴張與預算分配的增加。
(2)官僚組織的成長有利於工作安全、未來前途和薪資的提高，高級官員亦能擁有更大的權力、權責與聲望。
(3)官僚組織具有內在變動性，導致政府本身的成長與公共責任的擴張。