政治學-政府體制(七)

雙首長制的起源

雙首長制起源於法國。法國鑒於第三和第四共和期間，國會過於強勢以致內閣多維持不久，故在第五共和憲法起草時，刻意削弱國會權力，加強行政權。因此最後通過的憲法，包含了強化總統的職權，維持內閣制基本架構，穩定內閣地位，削弱國會權力等重要原則。1962年，總統選舉方式更由選舉人團改為公民直選，使總統有強大的民意基礎。
不過，法國第五共和憲法上規定，總統與閣揆各有其行政權，總統統率三軍，主持國防會議，談判並批准條約，並由其扮演國家利益仲裁者角色；而總理有權「指導政府活動」，「政府決定並指導國家政策」，總理並任命文武官員，負責國防，確保法律之執行，顯見二者均有行政權，但界限模糊。

雙首長制的特徵

政治學者薩托利(Giovanni Sartori)，指出雙首長制的特徵有五：
一、總統為國家元首，由人民直接或間接選舉產生，有固定任期，有相當權力，主導國防、外交。
二、總統與閣揆共同享有行政權力，形成二元的權力結構。
三、在二元結構下，總統獨立於國會之外（國會不能以不信任或罷免方式逼迫總統下臺），同時必須經由政府（內閣）治理國事（總統之下無執行機關，仍須由總理之下的各部會執行）。
四、閣揆與內閣對總統獨立，對國會依賴，因國會多數之信任與支持而任職，亦因國會不信任而去職，其去留均由是否有國會多數的信任與支持來決定。
五、在二元權力結構中，行政部門的二位首長各有獨立行事的潛力，且容許有不同的安排，即行政部門內兩位首長的權力大小有變動的可能。

雙首長制的優缺點

一、雙首長制的優點
(一)法理上倒閣與解散機制可化解行政與立法僵局。
(二)總統權力強化，比較不受國會影響，有助政局穩定。
二、雙首長制的缺點
(一)二元權力結構，總統與閣揆之權力界限不易明確區分，如果兩個權力引擎同時發動而向相反的方向推動，則可能對抗爭權，引發政潮。
(二)行政權割裂，缺乏統一領導，可能妨礙行政效率。
(三)總統與閣揆同一政黨時，總統有權，但不對國會負責，而閣揆無權，卻須對國會負責，形成總統有權無責，閣揆有責無權，不符責任政治原理。
(四)總統若缺乏民主素養，可能僭越抓權，按己意組成御用內閣、少數政府，導致國會多數反彈，行政與立法僵局難解，形成施政難以推動的無能政府。

法國總統和總理的權限

一、專屬法國總統的權限
(一)任免總理。
(二)將條約或協定交付公投。
(三)解散議會。
(四)發布緊急命令權。
(五)合憲解釋權（法案未公布前）。
(六)任免憲法委員會。
(七)國情咨文。
二、專屬法國總理的權限
(一)制定政策。
(二)指揮行政機關。
(三)執行法律。
(四)任命官員。
三、法國總統和總理共享的權限
(一)覆議權。
(二)制定行政命令。
(三)外交指揮。